河南省劳务输出产业发展面临的问题及其制度性原因分析

     摘要：目前，河南省剩余劳动力的转移面临一些困难。从政府的公共政策角度考察，其深层次的制度性制约因素主要有以下几个方面：土地制度改革不到位；农民社会福利保障制度缺乏；现行分税制财政体制不完善，财政对农村基础的投入不足，导致城乡基础教育差距扩大；农民工职业培训的财政保障机制不完善，培训资金匮乏；现行的一些歧视性政策增加了农民工就业的难度。

　　关键词：河南；农村经济；劳务输出产业
　　　
　　一
　　
　　劳务输出可以是区域概念，也可以是产业概念。从区域经济角度看，劳动力从甲地流入乙地，对甲地而言就是劳务输出，对乙地则是劳务输入。以一国国境范围为标准，劳务输出可分为境外劳务输出和境内劳务输出；以河南省为标准，可分为国际劳务输出、省外劳务输出和省内劳务输出，其中省内劳务输出是指劳动力在省内各县区(市)之间流动。从产业经济角度看，劳动力从甲行业流入乙行业，对甲行业而言就是劳务输出，对乙行业则是劳务输入。
　　一般认为，劳务输出产业是为劳动力要素开发服务和为劳动力跨产业、跨区域转移服务的所有和中介组织的集合体(郭晓鸣，盛毅，2003)。在市场经济体制下，劳务输出产业化，就是各种形式的劳务企业在市场机制作用下不断壮大而形成专门分工的过程，就是不断根据市场经济体制发展的要求推进市场化服务的过程。劳务输出产业的基本特征应是劳务输出的市场化、专业化和规模化。市场化指劳务输出活动中市场主体能够依据劳动力市场形成的有效价格信号作出理性决策，即市场机制在劳动力资源配置中能够发挥基础性作用。专业化指在劳务输出活动中专门从事劳务输出中介服务的企业应发挥主导作用，这些企业作为劳务中介服务市场的市场主体，能够实现规范经营，公平竞争，良性发展。规模化指劳务输出只有具备一定规模，形成经营链条，具有经济辐射能力，对区域经济社会发展产生较大带动作用，才具备产业属性。
　　劳务输出产业的形成和发展应具备一定的社会经济条件。第一，存在生产力发展水平的地区差异。生产力发展水平的地区间差异产生劳动生产率差异和居民收入、消费水平差异，从而产生劳动力要素区域间流动的原动力。这种流动是市场机制对劳动力要素发挥基础性配置作用的基本形式和必然结果。我国城乡二元经济结构长期存在且自改革开放后城乡差距进一步扩大，成为农村剩余劳动力向城市转移的巨大诱因。我国区域经济发展不平衡则导致广大中西部地区的农村剩余劳动力流向经济较发达的东部地区。即使在河南省范围内，生产力发展水平也存在较大的地区差异，郑汴洛地区和豫北的经济发展水平明显高于豫西、豫东及豫南，劳动力向郑汴洛地区和豫北流动是河南省内部劳动力流动的主要特征。第二，不存在农村剩余劳动力自由流动的制度障碍。政府就业制度、劳动保障制度、户籍制度、农村土地制度等应保持中性，尽量减少对劳动者选择工作地点的影响。如果生产力发展水平的地区间差异存在而上述各项制度限制甚至禁止劳动力自由流动，劳务输出产业化无从谈起。第三，劳务输出中介服务市场发育健全，提供劳务输出中介服务企业能够实现规范经营，公平竞争，良性发展。具有一批数量可观、经营规范的劳务输出中介服务企业，是劳务输出实现产业化的必要条件。只有劳务输出中介服务市场发育健全，劳动力才能实现有效、有序流动，才能为劳务输出的规模化发展奠定市场基础。
　　劳动者外出务工经商取得的收入，虽然不能计入输出地的经济统计指标而直接形成输出地的国民生产总值，但劳务输出产业发展对劳务输出地经济社会发展产生的积极作用是显而易见的。农民劳动者具有带着钱回家过年的偏好，他们的收入往往只在务工的当地花费掉很小一部分，绝大部分被带回家消费、储蓄、投资，从而对劳务输出地经济发展产生巨大推动力。外出务工收入对提高农民收入水平、改善农民生产和生活条件的贡献则是直接的、巨大的。河南省的情况更是如此。河南省是人口大省、农业大省，2005年底全省常住人口为9 380万人，是我国第一人口大省。全省人口中，居住在城镇的人口为2 872万人，占常住人口的30．65％；居住在乡村的人口为6 499万人，占常住人口的69．35％(河南省统计局，2005)。河南的城乡二元经济结构矛盾更加突出，“三农”问题对河南社会经济发展的制约作用更加明显。发展劳务输出产业，不仅可以有效解决“三农”问题对河南省社会经济发展的巨大约束，而且可以将河南人力资源优势转化为经济优势、财力优势、科技优势，帮助河南地方财政尽快走出困境(吕育康，2005)。
　　
　　二
　　
　　近年来，河南省各级地方政府逐渐认识到发展劳务输出产业对区域经济发展的带动作用并采取有效措施发展劳务经济，取得了显著成效。截至2004年末，河南省转移的农村劳动力为1411万人，2004年全省劳务总收入达到613亿元，比上年同期增加16％。其中省外输出838万人，省内解决569万人，境外就业4万人(顾立林，2005)。2005年，河南省转移农村劳动力的数量增加到1557万人，全省劳务输出总量继续保持全国第一，全年实现劳务收入730亿元，比2005年河南财政一般预算收入总额多192．5亿元(李成玉，2006)。2005年河南省劳务输出组织化程度达43％，比上年增加146万人，超额完成了省政府年度新增转移100万人的工作目标(訾红旗，2006)。
　　随着我国社会经济发展进入新的阶段，河南省农村剩余劳动力的转移面临一些困难和问题。一是农村劳动力人数增长较快，待转移的劳动力数量巨大。河南省是农业和人口大省，农村人口多，劳动力总量大且增长快，仅每年新增的劳动力就有近百万人，劳动力资源的增长远远超过了需求，劳动力严重过剩。2005年河南的农村劳动力为4 900万左右，剩余劳动力约为2800万，已转移农村剩余劳动力1500万左右，仍剩余近1300万(胡敬艳，李振华，刘巍，2005)。农村劳动力就业压力大是河南省社会经济发展面临的一个突出问题。二是乡镇企业吸纳劳动力的能力减弱。改革开放以来，乡镇企业迅速发展给河南省农村经济注入了新的活力，同时也为农村剩余劳动力向非农产业转移提供了大量的就业机会。但是，随着乡镇企业资本有机构成和吸收劳动力成本的提高，其接受农村剩余劳动力的数量在减少，吸纳劳动力的能力在减弱。三是农村劳动力素质偏低，其就业岗位选择面较窄。河南省农村劳动力的显著特点是数量多而素质低。据河南省统
计局统计，河南省在2001年当年转移的农村劳动力中，初中以下文化程度的比重高达90％，其中经过专业技能培训的劳动力比重仅为21．7％。这样素质的人员在劳动力市场上竞争力不强，只能从事较为低级的劳动。根据国家劳动和社会保障部调查，2003年全国需要农民工的企业中，90％以上的岗位要求具有初中以上文化程度的人员，其中30％以上的岗位要求高中以上文化程度；60％的岗位要求达到初级工以上的水平(武化岩，2006)。四是劳动力市场发展滞后，中介组织功能乏力，不利于农村剩余劳动力的合理转移。目前河南省农村剩余劳动力的转移虽然规模有了较大突破，但其中真正是通过政府及中介组织实现转移的比重较小。这主要是由于目前部分地方政府的工作权限还仅限于国家政策的上传下达，在如何转移农村剩余劳动力、为他们提供有价值的就业信息方面做的较少。部分职业技术学校、劳务市场首先考虑的是自己的利益，对农村劳动力转移缺乏有效的跟踪服务；部分地方劳务市场管理部门对中介机构缺乏严格的审批、监督，使得一些专门骗取求聘者钱财的不法分子有可乘之机，一些地方的农民对依靠政府及中介服务机构寻求就业的信心不足。
　　

　　三
　　
　　目前河南省劳务输出产业出现上述困难，从政府的公共政策角度考察，其深层次的制度性制约因素主要包括以下内容。
　　第一，土地制度改革不到位制约了剩余劳动力的转移。2002年《农村土地承包法》的颁布，标志着农村土地制度改革进入了一个新的阶段。但是，该法只是对土地承包的原则和程序、权益和责任、承包期限和流转方式等作了详细的规定，仍没有明确土地的权属和承包经营的性质，对土地流转和土地市场的培育以及对土地的规模经营和集约经营起不到推动和促进作用，一定程度上固化了劳动力和土地的关系，成为制约农村劳动力转移的一大障碍。土地按劳动力和人口均分，承包期30年不变，对调动农民从事农业生产的积极性起到了一定作用，但对促进农业生产发展、加速农业的作用不大，相反带来了一些不利的影响。土地承包时不但总面积要均分，不同等级的土地也要均分，这就造成了一家一户本来面积就不大的土地又要分成几块，大型农田机械根本用不上，规模经营无法实现，农业劳动生产率提高慢。目前我国禁止农民有偿转让或转包其所承包的属于集体所有的土地，进城务工经商的农民不愿把其承包的土地无偿退还给村组集体，只能选择要么定期四家收种，要么撂荒自己承包的土地。在土地不能集中的情况下，大量的农业劳动力不能彻底从土地中解放出来，这是农民不能常年在外务工而只能在城市和农村之间游离的一个主要原因。
　　第二，农民福利保障制度缺乏是制约农村剩余劳动力转移的深层原因。我国长期的二元户籍管理制度造就了城乡隔绝的二元社会制度和二元结构。城镇居民享有一系列社会福利保障，诸如住房公积金、医疗保险、养老保险、最低生活保障和其他各项生活补贴等，而农民却没有；城镇居民在基础阶段子女上学可享受各种优惠政策和较高的教育质量，而农村却不行，农民的孩子到城里上学只有两个途径，一是交一大笔择校费用，二先将户口迁入城市。这两者对农民来说都不容易做到。造成这种状况的原因看似是不合理的户籍管理制度，实则是户籍制度背后的一系列城市社会福利保障。户籍制度在不断改革，农民进城落户比过去容易多了，但农民进城落户就能享受到这一系列社会福利吗?显然不能，起码进城前城里人前期积累的一些福利是没有办法弥补的。农民的一切福利都附着在土地上，生病、养老、住房等，世代在土地上辛勤耕耘的农民，早已把土地看作是最终最可靠的生活保障，农民一旦失去了土地，就等于失去了一切，所有的社会福利保障都成为真空，这也正是农民眷恋土地的真正原因所在。正是由于农民社会福利保障上的真空，一方面使农民进城就业成本加大；另一方面使农民进城就业风险加大，大部分农民离乡并不离土，进城并没有真正离乡，转移出来的劳动力大多是在城市和农村间游动。有的是农忙季节在家务农，农闲季节在外务工；有的是大部分时间在城里务工，少部分时间在农村生活；有的或为子女上学，或失去了原来的工作，在城里干几年又回流到农村，形成逆向转移。
　　第三，现行分税制财政体制不完善，财政对农村基础教育的投入不足，导致城乡基础教育差距扩大。农村教育落后，即农民子女教育跟不上是制约农村剩余劳动力转移的深层内在因素。有人将农村剩余劳动力不能快速从农村转移到城市的原因归结为农村劳动力素质低，无法满足城市工作的需要。诚然，劳动力素质确实是制约农村劳动力转移的因素，但不是深层因素。劳动力的素质包括身体素质、文化底蕴、技术水平、竞争精神、协作意识、适应能力等，除身体素质外，其他体现劳动力素质的东西都与教育程度有关。据统计，2000年我国每10万人口中城市与农村各种受教育程度人口数量比是，大学为18：1，高中为4：1，初中城乡基本接近。同年全国农村劳动力的平均受教育年限为7．33年，相当于初中一年级文化程度，而城市劳动力的平均受教育年限为10．2年，相当于高中一年级文化程度，城乡劳动力受教育程度具有明显差距(陈宝财，2006)。更重要的是农村由于受办学条件和师资队伍水平限制，同等受教育年限的学生，实际受教育程度在质量上远不如城市。农村教育落后，农民子女教育跟不上才是制约农村剩余劳动力转移的深层内在因素。农村教育落后的直接原因是现行分税制财政体制存在缺陷，本来应由中央及省级财政承担的农村基础教育的支出，现在却由县乡基层财政承担，而现行分税制并没有赋予县乡基层政府相对独立的税权，缺乏主体税种，本级财政收入没有主体税收保障，同时中央的转移支付制度很不完善，对基层财政的转移支持力度小，导致县乡基层政府特别是中西部广大农村地区地方财政陷入困境，农村基础教育投入严重不足，农村教育落后就不可避免了(全胜奇，2002)。
　　第四，农民工职业培训的财政保障机制不完善，培训资金匮乏。对公民进行职业培训属于政府公共服务职能范围内的事情，政府理应承担起对失业公民的就业技能培训任务。发达国家政府均建立起完善的失业人员培训制度，为愿意参加再就业学习的公民提供免费的职业技能培训。为农村剩余劳动力外出务工提供必要的技能培训，应是各级政府的分内之事。但目前我国尚未建立农民工职业培训的财政保障机制，近几年河南的一些地方政府虽然也为农民工职业培训投入了一些财政资金，但数量有限且缺乏长效机制，农民工教育培训支出尚未纳入地方财政的教育经费预算中统筹考虑，培训基地建设滞后，制约了农民工职业培训工作的顺利开展(刘怀廉，2005)。
　　第五，现行的一些歧视性政策增加了农民工就业的难度。我国现行所得税法规定，新办的城镇劳动就业服务企业，当年安置待业人员达到规定比例的，可在3年内减征或者免征企业所得税。具体规定是，新办的城镇劳动就业服务企业，当年安置待业人员超过企业从业务人员总数的60％的，经主管税务机关批准，可免征所得税3年；劳动就业服务企业免税期满后，当年新安置待业人员占企业原从业人员总数30％以上的，经主管税务机关批准，可减半征收所得税2年；享受税收优惠的待业人员包括待业青年、国有企业转换经营机制的富余职工、机关事业单位精简机构的富余人员、农转非人员和“两劳”释放人员(国家税务总局注册税务师管理中心，2003)。笔者认为，上述规定把农民工排除在享受税收优惠的聘用人员范围内，实质上是对农民工的政策歧视。该规定使得农民工在与城镇待业人员在基本素质和待遇要求相同条件下竞争同一工作岗位时，明显处于不利地位。有些大中城市为缓解城镇待业和下岗人员的就业压力，保证城镇居民就业，出台地方文件限制农民进入本城区的某些行业和工种。农民工外出就业需要办理名目繁多的证件，一些政府部门借此向农民工乱收费(刘怀廉，2005)。这些做法是对农民工作权的侵犯，也违背了市场经济公平竞争的基本原则。
　　根据以上分析，只有加大农村综合改革力度，统筹城乡协调发展和区域协调发展，尽快消除限制农村劳动力流动的制度性障碍，同时各级地方政府采取有效措施促进农村剩余劳动力的输出，才能促进河南省劳务输出产业快速发展。