对在经济全球化背景下制定区域发展规划的思考
区域，是一个地域弹性很大的空间概念，既可以指一国内若干地域由于地理因素以及基于其上的社会联系的相互结合，也可指超越主权国家的某些空间层次，全球化使区域空间层次的弹性变得更大。区域规划是指在充分认识区情和社会趋势的基础上，制定区域经济、社会、技术、环境及区际关系等要素在未来中长期时段内综合发展协调、调控方案。在今天，由于经济全球化的影响日益深入，任何一个区域在制定区域发展规划的过程中都不能再孤立的只考虑自己区域中的具体问题，而应当认识到其他区域对本区域的影响和自己对他人的影响，因为在经济全球化的今天这种相互间影响足以影响一个区域未来的发展。正是由于这种相互间的影响大大增加了制定区域规划的难度，因为不确定性显著增加。政府虽然不应直接插手市场的不可竞争性领域，但政府可以通过制定和实施区域规划在很大程度上左右一个区域的发展方向。而经济全球化是任何一个区域回避的客观事实，经济全球化优化了资源配置，使各生产要素流向其最优配置地区。因此，正确而有前瞻性的区域发展规划是十分必要的。
一、经济全球化深入对区域发展规划制定的挑战
（一）济全球化使区域由封闭走向开放
经济全球化可以追溯到几百年前的“地理大发现”和“东西方航线开辟”。在封闭的经济体系里，区域发展规划较少需要考虑别的区域，只需处理好自己区域内部的问题，但是随经济全球化日渐深入，区域发展不仅依赖于自身，也越来越受他人影响，因此在区域规划制定中必须要考虑到这一点。区域发展受到的他人挑战主要有以下两点：（1）该区域工作岗位被其他区域替代。在封闭的经济体系里，比如在美国，由于其劳动力整体素质较高，因此某些较低端的劳动力由于稀缺性仍然可以得到还算过得去的工资，但在开放的经济体系里，竞争加剧了，一个工作岗位不再必然留在一个区域，这类低端劳动密集型工作完全可以被外包或转移至劳动力价格更便宜的发展国家，而事实也是如此。因此，一个区域的发展由于经济全球化的深入越来越受到他人影响。这是对区域规划制定的挑战之一，若没有预计到，没有提供必要的再就业培训和经济补偿，则很可能会引起一系列社会问题。（2）本区域资金、人才、技术外流。在一个封闭的经济体系里，政府若大力发展，培育，其收益都会为本区域独占。但是在一个开放的经济体系里，人才、资金、技术的流动日益便捷，因此，如若一个区域虽然培养了人才，培育了企业，也完全可以被其他区域搭了便车，对其他区域来讲这是一种正的经济外部性，而对本区域来讲这种正的经济外部性不能内部化将会对本区域的发展造成不利影响，这对本区域来说并不公平，自己种树别人摘桃。并且这种挑战通常发生在发展较落后的地区，落后的地区通常留不住人才，这就造成了恶性循环。如何留住本区域的资源和吸引其他地区的资源对规划的制定是一个相当大的挑战。
（二）经济全球化改变了区域内各社会角色的关系并加剧了竞争
以社会职能来分，按人们扮演的角色可分为企业，政府，企业的员工和消费者，消费者和员工是从企业的角度来说的，对政府来讲可被统一划为公民。它们间的关系是：创造价值的是企业，更确切的说是企业雇用员工生产而创造价值；消费者购买商品使企业得以生存，发展；公民个人无法提供公共物品和维持社会的公平和秩序，于是政府就诞生了，政府提供公共物品及服务，但它本身并不创造价值，因此它通过向他的服务对象，包括企业和公民征税来维持自己的正常运行。他们之间的经济关系可以用下图表示：
箭头方向表示货币流向，从这张图中不难看出谁是谁的“衣食父母”，消费者是企业的上帝，员工对于企业来说处于弱势，政府需要为企业提供良好的经营环境，同时又要服务于当地的公民。但在一个封闭的经济体系里，虽然消费者是企业的上帝，但他的选择并不是很多，很多时候他不得不忍受高价而质量低劣的产品；员工虽然受制于企业，但是由于企业又必须需要员工，员工可以联合起来罢工，因此企业在一定程度上也会受制于员工；政府虽然需要服务于企业，但企业也需要政府的支持，并且当地只有一个政府，企业若想在一地投资，它别无选择，必然需要与当地政府搞好关系，这样，企业在一定程度上也受制于政府。但是随着经济全球化过程的深入，以离岸加工和服务业外包等为代表的新经济活动形式的兴起使这几者间的关系发生了微妙的改变：企业在选择投资地点和雇用员工时有了更多选择；政府虽依赖企业税收，但是只要政府可营造一个良好的投资环境，他也有了选择更好企业的机会；同样，消费者和员工也有了更多选择不同商品和企业的机会。因此，这几个社会角色因为经济全球化而不再被束缚于某一个角色的某一个体，相对于单独个体，每个角色的谈判能力都大大增强。但这并不意味着人人都是赢家。唯有哪个政府能够提供更好的投资环境，哪个政府能吸引到企业，进而增加自己的收入，以便提供更好的服务；哪个企业能提供更好的产品，哪个企业能赢得消费者，哪个企业能提供更吸引力的工资，哪个企业能吸引到人才；哪个员工是不可缺少的，他才能得到更高的工资。因此，经济全球化使得区域间的竞争更加激烈，无论对于哪个角色，受益的都是做的好过别人的那个。
（一）应保持开放的姿态和以加强地区持续吸引力为核心
由于经济全球化优化了资源配置，因此全世界总体受益增加，如果一区域政府迫于某些群体的压力阻碍这一趋势，实行贸易保护政策，并且阻止本地外流，他就会使企业在竞争中处于不利的地位，因为资源没有得到最优配置，最终会影响到当地的经济。无论是世界银行还是IMF给出的建议都是鼓励政府进一步开放经济，认为阻碍国际贸易和投资的方式要付出更大的代价，只是短期解决办法，不能带来一地区长久的繁荣。因为生产要素一定会流向最优配置的地方，所以，明智的政府应该懂得保持开放姿态的重要性。政府虽然不应直接插手市场竞争性领域，但政府可以通过制定和实施区域规划在很大程度上左右一个区域的发展方向。上文已经分析在各区域间缺乏联系的以前，企业比较受制于当地政府，但是经济全球化的推进使得企业在决定是否投资和选择哪个区域投资方面有了更加灵活多样的选择，在与政府的博弈中，好的企业的谈判能力大大增强。而企业提供了90％以上的就业，也是税收的主要来源。因此，区域竞争力取决于其拥有企业的数量和质量，而一个区域持续的竞争力则取决于其未来能留住企业能力，即不断保持和改善自己的投资环境以培育和吸引到好的企业。企业之所以选择在一地投资，除了政府从基础设施到相关政策给予企业更好的投资环境，更重要的是如今的市场竞争在很大程度上是人才的竞争，人才在经济全球化的今天也是可以流动的。因此，政府若要留的住企业就要留得住人才，有人才才能吸引企业，或者说吸引到高利润企业，高利润就代表高税收，就有能力提供更好的服务。在区域规划制定的过程中，虽然发展家在廉价劳动力上是有比较优势的，这点可以利用，但不能沉迷。随着印度的崛起，非洲的觉醒这种比较优势还能保持多久？规划的制定一定要有前瞻性，世易时移，与时俱进，不断改善区域内部的投资环境，环境，社会环境，竞争环境，调整自己以保持对人才对企业的持续的吸引力。在以前，由于中国没有很好的人才发展环境，很多人才流失到发达国家，现在越来越多的人选择回国，而中国也在从全球价值链的低端向高端转型，越来越多的人才也吸引了跨国公司研发中心的转移，这种良性循环在中国较发达的地区已初见端倪。
（二）加强区域间合作
在经济全球化的今天，实力越雄厚的企业和政府在谈判能力上就越占优势，随着跨国公司的发展壮大，在1999年时，世界上100个最大经济体中，有51个是企业，只有49个是国家（根据企业的销售收入与国家的GDP比较）。因此单独政府若与这类企业谈判，可想政府的谈判能力有多弱。在中国，有些省市政府为了招商引资，竞相压低土地价格和税收，政府鹬蚌相争，企业渔翁得利，虽然造成这种现象跟官员的政绩考核制度有关，但也反映出政府在面对企业时弱势的一面。欧洲各国之所以结成欧盟在很大程度上也是为了加强欧盟整体在贸易中的谈判能力，欧盟以一个声音来与企业或其他国家谈判，就不会出现中国各地方政府间恶性竞争的恶果。从这个角度来看，区域间的合作在经济全球化的今天格外重要。另外，如今世界上的很多问题已超越国界，比如以全球气候变暖为代表的环境问题，因为这类问题超越国界并有很强的负的外部性，因此需要各国协商解决，国际合作客观上要求主权政府让渡某些权力，国际组织发挥了越来越重要的作用。总之，无论是主动还是被动，随着经济全球化的深入，区域间的合作会不断加深。区域发展规划应体现这一趋势，做出适当的反应。
（三）对弱势群体有良好的社会保障措施
经济全球化使得竞争变得激烈，一个区域内总要有在竞争中败下阵来的人，比如现阶段发达国家的低端劳动者，反全球化的声音在这些地方不绝于耳。在中国以北京和上海为代表的大城市里的老市民也有相当一部分房屋拆迁被赶到城市周边地区和单位下岗。对于这种情况，规划制定者有不可推卸的责任。政府早应该看到社会的发展，产业结构的升级会使得辖区内一些只拥有某些正在萎缩或转移的特定产业的技能的员工未来失业的风险，而这时这些人很难在有精力和机会去掌握新的技能。虽然为保护辖区内某一群体以抵制的态度来面对经济全球化是不可取也不可行的，但也要采取措施。世界银行和IMF提出的建议都是要求政府加强和职业培训，以帮助公民应对不断变化的市场。政府有义务在员工面临失业危险前就应该让他们明白市场是不断变化的，使本区域公民时刻保持一定的危机感，对不断变化的环境有敏感的反应，否则一旦出现产业转移或被替代很可能引起社会的不安或动荡。
三、结束语
经济全球化给了很多区域公平的机会和新的舞台，当然也带来的激烈的竞争，政府很大程度上可以通过制定和实施区域发展规划影响区域的发展。而全球化带来的新的挑战大大增加了制定一个好的区域发展规划的难度，不过有一点是可以肯定的，只有正确认识经济全球化并在区域规划中做出适当反应，能够提供好的投资环境，保持住对企业和人才的持续吸引力的区域，将会是经济全球化的受益者，区域会更加繁荣昌盛。
