农村公共产品供给对农民收入的影响分析
关键词：农村公共产品供给，农民收入，政府
一、农民收入状况回顾
改革开放20余年，农民收入的变化经历了高速增长、增速减缓、增长徘徊、增长恢复、再次减缓和再次徘徊六个波动阶段。
第一阶段：1979~1984年。6年间，中国农业总产值平均每年递增7.6%，农民人均纯收入从133.6元增加到355.3元，增加了221.7元，每年平均增加37元，年均增长17.7%，按可比价格，增长了1.3倍，每年平均增长14.8%，是解放后中国农民收入增长最快的时期，收入结构明显改善。第二阶段：1985~1988年。这期间，中国农业产值的增长速度为每年平均增长4.3%，而农业生产资料的价格上涨幅度则较大，4年间上涨31.9%，每年平均上涨7.2%，使农副产品的成本提高，农民收入增速减缓。第三阶段：1989~1991年。农村居民实际纯收入趋于徘徊停滞阶段，农民实际人均纯收入年均增长1.8%，为改革开放以来的最低点。第四阶段：1992~1996年。在邓小平南巡讲话的指引下，特别是两次大幅度提高粮食收购价格，农业和农村出现了恢复性增长的势头，农村居民实际纯收入在这期间再次趋于快速增长，1996年达到了8.9%，年均实际收入增长恢复到5.6%。第五阶段：1997~2000年，农村居民收入增长再次放慢。按可比价格计算，1997年的增长率为4.6%，1998年下降为4.3%，1999年为3.8%，2000年为2.1%，年均增长3.7%。第六阶段：2001至今，农村居民实际纯收入增长缓慢，趋于徘徊状态。在农产品价格回升的带动下，2001年上升为4.2%，2002年达到了4.8%，2003年降为4.3%，2004年恢复到6.8%，2005年再次下降，为6.2%，下跌0.6个百分点，年均实际收入增长回复到4.2%。
从收入结构看，随着农村就业结构的巨大变化，农村居民收入不再单单依靠种植业，农业生产收入比例下降，非农业生产收入比重不断上升，出现了明显的农业产业非农化趋势和多元化发展趋向。统计显示，2005年，农村居民人均纯收入为3 254.9元，农业生产收入比重稳中趋降为45.2%，比1996年下降了14.4个百分点；非农业生产收入占全年纯收入的比重为47.6%，比1996年上升了13个百分点，超过了农业生产收入所占比重，成为农村居民收入增长的重要来源。
二、农村公共品供给对农民增收的影响
农民增收缓慢的原因，一般认为有结构论，即农业结构调整缓慢制约了农民的收入增长；生产组织论，即农业生产组织落后束缚了生产力的发展，导致农民收入水平低；城市化论，即中国城市化进程缓慢导致了城乡二元结构的差异；政府论，即政府对农民和农业保护不够导致了农民收入水平低；此外还有分配论、农民素质论等。笔者认为，长期以来形成的农村公共品短缺影响了农村私人产品(指在农村区域内进行生产的产品，既包括传统的农副产品，也包括乡镇产品)的产出效率，严重制约了农民收入的快速增长[1]，已成为限制农民增收的一个根本原因。公共品是和私人产品相对而言的，具有消费上的非排他性和非竞争性。农村公共品包括中央政府提供的全国性公共产品，如农村环境保护、农村义务、农村公共卫生、公共安全、，也包括地方政府和农村组织提供的地方性公共产品，如江河治理、大型防护林工程、农村电网建设、农业科技成果推广等。而目前中国的农村公共品供给现状既削弱了农民发展农村经济、增加收入的物质基础，又加重了农民负担，减少了农民的既得收入，更为严重的是影响了农村人力资本的积累，提高了收入成本，影响可持续发展。
(一)农村公共品供给现状
1. 农民是农村公共产品的供给主体。建国初期，国家通过 “剪刀差”实现了农业创造价值向的成功转移，农村公共品的供给主要依靠农民投工、投劳，以农民自身的贫困为代价，建立起了农村公共品供给制度的框架。改革开放后，农村公共品的供给体制并没有实质性的改变，从农民的负担组成可以看出，公共品的提供主体依旧是农民，不同的是农民的隐性投入和负担被明确化，且大部分货币化了。即便是农村税费改革后，涉及农业生产和农民生存环境的公共产品依然是以农民“自给自足”为主，基层财政困难的加剧反而制约了农村公共产品供给体制的更新，农民并没有从实质上摆脱农村公共产品供给主体的责任。
2. 农村公共品供给总量不足。这是国家经济政策和组织制度共同作用的结果，长期以农补工造成了农村公共品供给的严重短缺，虽然改革开放以来，农村公共基础设施落后的状况在一些地方有所改善，但总的来看仍不能适应形势发展的需要。农业基础设施建设滞后于农村经济发展，特别是事关农业兴衰的水库、防洪排涝设施、农田基本建设等公益事业投入明显不足。多年来农业基建投资的数额始终偏低，1999～2001年，国家财政用于农业的基本建设支出占全国总基建支出的比重有所上升，由16.87%上升到19.15%，但2002年出现了大幅滑坡，仅占13.48%，此后该比例缓慢回升，2004年达到了16.44%，仍不及1998年的水平。农田水利基础设施老化失修，抵御灾害能力较弱。20世纪80年代以后，由于家庭联产承包责任制的实行，农田水利建设投资由地方财政承担，投入逐年减少，加上自然灾害，工程年久失修，灌排能力下降，导致全国每年减少灌溉面积700多万亩，农村税费改革后，农田水利投资严重不足的问题更加突出。另外，乡镇政府财权与事权的不对称也影响了农村公共产品的有效供给。“分税制”财政管理体制完善的基本取向是财权逐步向上级政府集中，各乡镇的财权向市、县集中，同时却承担了与其财力极不相称的事权(不排除政绩的因素)，造成基层财政资金更加不足，维持原有的公共产品供给已困难重重。
3. 农村公共品供给结构失调。农村公共品供给不足并非全部不足，部分公共产品也有过剩现象。突出表现为基层政府行政管理的过剩，财政供养人员过多，县乡编制超编问题严重[2]。在目标最大化和经济利益最大化的激励下，即使农民没有需求或超出了农民的实际承受能力，地方政府对于能增加政府社会福利的一些公共产品或准公共产品仍呈现出较高的供给热情，“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”、“窗口工程”耗费了大量公共开支，即使政府没有财力也要通过对农民的强制性摊派进行建设，使这类农村公共品的供给出现了相对过剩。另一方面，农民急需的公共产品供给不足，特别是在教育、医疗卫生、环境等方面，公共产品供给矛盾突出。大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求，农村文化教育水平普遍较低，导致农民文化素质较低，吸纳技术的能力较差，减少了农民在市场经济中取胜的机遇，也限制了农村劳动力的转移。医疗保障普遍缺乏，农民成为最大的自费医疗群体，加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，导致农民身体素质下降，影响了农村社会的进步和可持续发展。农村生态环境恶化，大部分地区仍缺乏保护环境的政策、措施和资金投入，为追求短期、局部经济发展而对经济效益好但污染严重的企业不加管理的事件时有发生，负面外部性问题严重。
4. 农村公共品供给与城市存在巨大落差。城乡在公共品供给上存在的巨大落差主要表现在义务教育、医疗卫生、公共设施及基础设施等方面。农村义务教育以县为单位来管理，靠县财政向农民征收教育附加税来支付，不足数额由中央政府转移支付来支持。2004年农村普通小学生均预算内事业费为1 013.80元，比全国1 129.17元的平均水平低10.2%，比城市同类指标(1 590.65元)低36.3%。公共卫生方面，城乡之间的差距表现在卫生资源、经费投入和保障体系等各方面。根据2004年底召开的新闻发布会信息，2004年每千人口医生数，农村只有0.85人，仅为城市2.32人的36.6%，2005年该比例有所上升，也仅占41.0%(1.05/2.56)。基础设施方面，到2005年底，全国仍有4万个建制村不通公路，近1万个乡镇不通沥青、水泥路，四级和等外路占农村公路总量的近90%，全国农村自来水的普及率约为60%，不少省份如贵州、宁夏还不到30%。
1. 农民作为供给主体加重了农民的负担，有形成本增加。农民负担过重一直是学术界研究的热点问题。就农民负担过重的原因而言，目前学术界主要有四种观点[3]：一是农村产业结构不合理，农业产品结构趋同造成农产品价格较低，增产不增收，相对于生产成本的增加，农民的负担加重。二是农村税费改革不到位，地方乱收费、乱摊派问题没有得到根治，加重了农民负担。三是县乡基层政府机构庞大，财政供养人员过多，地方政府为解决人员经费，增加了农民的负担。第四就是农村公共品供给扭曲，中央政府将自身功能转嫁给地方政府，地方政府因财力不足及逐利动机驱使，不仅将有限的公共资源转向和城市，而且不断汲取农村剩余资源，形成公共产品供给的“个体化”，加重了农民负担。具体地讲，乡级政权的职能是“领导本乡的、文化和各项社会建设，作好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”，但乡镇政权履行这些职能时所需的费用不能由乡财政全部承担。现行政策允许全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”，即这五项公共产品的成本分摊，没有纳入财政收支的范围。除了对乡级农村社区的公共产品投入，农民还得对村级农村社区承担其相应的公共产品支出[4]。现行政策规定村级组织可对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。这三项“提留”属于村级组织提供的公共产品的成本分摊，而这些成本在城市中完全由政府供给，无形中农民就比市民增加了诸多负担，成本增加，影响了农民收入的持续快速增长。
2. 农村公共品供给影响了农村人力资本的积累，无形成本增加。人力资本是“凝结在人体中能够使价值迅速增殖的知识、体力和技能的总和”。经济学家舒尔茨通过对美国20世纪初到50年代农业经济的长期研究得出[5]，美国农业生产产值迅速增加和农业生产率提高的重要原因，已不是土地、劳动力数量或资本存量的增加，而是人的知识、能力和技术水平的提高，并测算出人力资本对国民收入的贡献率达到了75%，人力资本将成为社会经济发展的关键因素。而农村则是农村人力资本积累最基本、最主要的方式。目前农村文化教育供给不足，农村科技、农业相关信息等“软”公共产品远不能满足需要，农村人口在人力资本存量上与城市存在着巨大差距。2000年，每10万人口中城市与农村各种受教育程度人口数量比，大学阶段城市是农村的18倍，中学是4倍，初中城乡基本接近，只有小学农村大于城市。根据全国人口普查的数据，2000年全国农村劳动力的平均受教育年限为7.33年，相当于初中一年级文化程度，而同期城市劳动力的平均受教育年限为10.2，相当于高中一年级文化程度，农民总体文化水平较低。
3. 农村公共品供给不足影响了农民的产出。农业系统是生产、经济、生态的统一，通过对原有农田环境的改良(包括兴修水利，平整土地，改造中低产田，提高土壤肥力等)、灌溉、机械、交通、科技等的外部投入，才能改善环境质量，提高系统的生产力和持续性，增加经济效益。近年来，国家为保护环境也进行了不懈努力，通过进行农村环境综合整治、生态农业和生态示范区建设、发展旱作节水农业、农村新能源建设等措施，使一些地区的生态环境开始得到改善。但总体来看，目前的形势依然十分严峻，一些地区的环境污染和水、土地、土壤等生态恶化还相当严重，影响了农民增收和农村经济的可持续发展。另外，专业市场建设与信息供给不足也导致了农村生产效率下降。中国农业问题关键在于“小农户与大市场”的矛盾，分散的独立生产者生产的大宗农产品要汇集到城市中去，分销给众多的消费者，需要一套有组织、完善的销售体系。专业化的市场还能够汇集需求，推动分工的深化，分工深化又可以反过来推动市场的扩大，为农民生产、增收提供市场也提供机遇。但农户作为农业生产经营的基本组织单元，大都遇到了缺乏信息，信息不对称和面临不确定性选择的难题，和市场之间缺乏有效的连接机制，即存在着信息和中介等公共品的缺失，农民私人产品的价值无法实现，严重影响了农民收入的稳定增加。
三、对农村公共品供给的几点建议
(一)实行农村公共产品供给主体的创新
政府是提供农村公共产品的主体，但并不意味着只有政府才能提供，可以采用公共生产、公共提供，公共生产、混合提供，公共产生、市场提供，私人生产、公共提供，私人生产、混合提供和私人生产、市场提供等方式，改变当前农村公共产品供给渠道单一，供给严重不足的状况。在明晰产权关系并保障农民对农村公共产品享用权的基础上，采取各种优惠政策引导农民和其他社会成员进入农村公共产品的生产领域，本着“谁受益，谁负担”和量入为出的原则，调动其生产和供给公共产品的积极性。另外，可以考虑发挥在公共产品供给上的作用，扩大农村公共产品的供给渠道。
(二)加大投入力度并有所侧重
加强对农村公共产品的供给是保障农业稳定发展的重要保证。农业是天然的弱质产业，面临着和市场双重风险，政府应提供农业保护政策如政府补贴、农业保险制度等软公共产品，增加包括交通运输、电力设施、水利工程及治理农业污染等在内的基础设施方面的公共产品，提供农业社会化服务，包括农业信息、中介服务及农业气象预测预报等，完善市场信息收集与发布制度，强化服务并消除农产品供需双方的信息不对称。
(三)支持农村合作组织，保障农民合法权益
在强调政府为农民提供最基本的公共产品的同时，还应借鉴国外的经验，把发展农业协会、行会、合作社等农民专业合作组织作为维护和实现农民合法经济权益，促进农民增收，提高农业竞争力的一项重大举措。通过农民组织这个渠道鼓励农民自治，形成农民互助、互救机制，保护农民的合法权利，保障农村公共产品的有效供给。
(四)完善农村教育体系，促进农村人力资本积累
在继续发展高等教育的同时，进一步加大对教育特别是中等职业技术教育的投入力度，完善农村教育体系[6]，为农民提供各种职业技能教育和培训，加速农村人力资本的积累。对预备劳动力，在坚持文化知识教育、提高其国民受教育年限的基础上，更要加大、加强能力教育和技术教育。一方面要加强化农业生产能力与技术的教育，以培养现代农业所需要的现代农民；另一方面要高度重视和加强非农产业的能力与技术教育，以适应农村劳动力转移到城市第二、三产业及在现代化小城镇中从事非农产业的迫切需要，为实现农村“城镇化”及农业产业非农化奠定基础。对现实劳动力，要充分发挥农民成人教育的作用，实现教育资源的整合，使他们处处能学、时时能学，构建起普通教育与能力技术教育相互融合，初、中、高等教育相互衔接的适应多元化产业结构发展的农村教育新体系，实现农村人力资源的有效开发和积累，保证农民收入持续快速增长。
