资源性产业链条中利益分配问题研究
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：资源性产业；利益分配；资源产品价格市场化改革
一、问题的提出
2005年12月国务院出台相关政策，取消天然气价格“双轨制”，全面实行政府指导价格，这一举措被看作是资源产品价格市场化改革的启动标志。资源产品价格市场化改革最深刻的变化将会是改变相关利益主体既有的利益分配格局，那么中国资源性产业链条上各利益主体的利益分配现状如何？市场化改革对既有的利益分配格局预期的影响是什么？如何在市场化改革中矫正扭曲的分配关系？只有借助于利益分配视角透视资源产品价格市场化改革，才能正确把握改革的方向，这正是本文的研究目的和问题所在。
国内对资源性产业中利益分配问题的研究并不多见。马伟（2006）、侯晓靖（2007）等学者虽从资源税费制度的国际对比中认识到中国矿产资源补偿费过低的事实，但是并没有从利益分配角度对各方利益主体的收入分配状况进行全面考察。胡魁（2007）在研究中涉及到了矿产资源收益的分配问题，但仅是简单归纳了矿产资源开采领域存在的利益主体、各方的权益及责任，这种分析只是停留在一般的理论层面。总之，上述研究都未能秉持利益分配视角对中国资源性产业领域中存在的分配关系进行全面、深入考察，对分配格局的现状缺乏定量测度和判断。本文尝试弥补这一研究不足，通过对资源性产业链条上、中、下游厂商之间以及资源所有者、开采企业、矿产资源所在地间利益分配问题的研究，透视中国资源产品领域中存在的问题，并结合资源产品价格市场化改革提出政策建议。文章主要以天然气资源为例展开分析。
二、资源性产业链条相关利益主体描述
天然气产业链条包括上游勘探生产环节、中游管道运输环节和下游配气环节。在这一链条上存在一系列天然气价格：天然气开采出来并经过净化（生产）环节形成了天然气出厂价（或者井口价），经过中游高压管道运输到各地区城市门站形成门站价，再由地方配气系统通过配气采用低压管道运输到消费者手中，形成终端零售价，上述这些价格存在的关系可以用公式表示为：天然气出厂价+输气费+地方配气费=终端零售价。这一过程涉及的相关利益主体有上游矿产资源开采商、长输管道运输商、地方配气商以及各级政府，前三个主体分别获得天然气最终零售价的三个组成部分，即出厂价、输气费、配气费，各级政府主要通过税收方式参与到各个环节的分配中，并构成各个环节价格或收费的组成部分。其中，出厂价格所代表的是天然气商品的价格，后者属于附加在天然气商品上的运输服务费用。
在上游开采环节涉及到复杂的经济关系和多方利益主体，除了上面提到的矿产资源开采商外，还包括矿产资源所有者、矿产资源所在地（地方政府）、中央政府等（注：由于中国《矿产资源法》规定国务院行使国家对矿产资源的所有权，所以中央政府实际上代表矿产资源所有者，文中涉及到区分矿产资源所有者和中央政府时，主要是根据获取权益的依据不同，从理论层面把二者分开，只有理论层面分析清楚了，才能正确把握现实问题。）。市场经济中所有权和使用权的分离成为普遍现象，矿产资源使用者要想获得属于他人所有的资源的使用权，必须向资源所有者支付一定的费用，这就是通常所指的“权利金”。矿产资源使用者在开采过程中可能对所在地的环境和生态造成一定的破坏，因此需要给予矿产资源所在地相应补偿。中央政府这一主体所体现的是依赖其强制权力向矿产资源开采商征收税收。需要指出的是，世界上大多数国家通过立法确定矿产资源属于全民或者国家所有，这样，国家或者政府以同一主体但却依据不同的权利参与到矿产资源产品收入的分配中：首先，以矿产资源所有者的身份，依据对资源的所有权向资源使用者征收一定费用，体现有偿性特征；其次，以国家管理者的身份，依据行政权力参与分配，体现无偿性特征。上述分配关系见表1。
三、资源性产业链条上、中、下游厂商利益分配
（一）采用方法
这里使用“单位资源价格构成”这一概念揭示不同利益主体的分配状况。所谓的“单位资源价格构成”是分别出归属于不同利益主体的收入在每单位资源产品价格中所占的比例，以此代表各方利益主体的分配状况。利用这一工具，采用标尺比较方法，以美国各方利益主体的分配状况作为参照系，衡量中国利益分配状况的合理性。正如上面提到的，天然气资源链条中涉及到上游矿产资源开采商、中游长输管道运输商、下游地方配气商以及政府，其中，天然气出厂价格、输送费用、配气费用分别代表三类厂商的收入，代表政府权益的税收包含在这三类收入中，实证分析中未将税收从价格中分离，因而没有考察政府这一利益主体的分配状况，文中使用的美国能源数据和人均收入数据（PPP）分别来自美国能源部和世界银行公开发布的数据。
（二）基于全国平均价格水平的“单位资源价格构成”比较分析
在中国公开发布的数据中，基于全国层面的价格数据只获取到天然气出厂价格和终端零售价格数据，天然气门站价格不得而知。其中天然气出厂价格数据选取中国石油天然气集团公布的数据；终端零售价的数据来自《中国市场价格监测报告》（2000—2007年）中的民用天然气价格。由于数据所限，我们将天然气单位资源价格分解成两个组成部分，一部分是反映天然气商品价格的出厂价格，另一部分是附加在商品之上的输配服务费用，前者反映了上游开采商的收入状况，后者反映了中游和下游环节输配厂商的收入状况。按照这一方法，我们对中美两国在天然气“单位资源价格构成”方面的差异进行对比，见图1。
图1表明，2003—2006年，在美国，消费者支付的单位资源价格中超过50%的部分为商品本身价值，不到50%的部分弥补输配厂商提供的输气配气服务。而在中国，天然气单位资源价格中支付给商品本身的价值不到总价格的40%，其余超过60%的部分分配给输气配气厂商。为了更清晰地判断这种扭曲的分配格局的经济含义，我们对中国和美国天然气价格进行了水平比较，得到表2。以2003年为例，美国、中国天然气出厂价格分别为1.43元/立方米、0.57元/立方米，从绝对水平上看，中国天然气出厂价格较低，但是由于中美两国购买力水平不同，相对于购买力水平的价格也会不同，假定美国相对于购买力的出厂价格为1，中国相对于购买力的出厂价格是美国的3倍，由此可见，从相对水平上衡量，中国天然气出厂价格较高。表2说明，将中美天然气出厂价、住宅用气价格和用气价格进行直接比较，中国天然气价格均处于低水平状态，但在考虑了两国实际购买力的差别之后，结论正好相反，其中相对于出厂价格，中国住宅用气和工业用气价格高出幅度要大的多。综合上述分析可以得到结论：中国天然气价格的高水平本身包含了不合理因素，更突出的是，在价格构成中占据绝大份额的不是商品本身价值而是输送服务费用。这种收入分配格局反映了产业链条中租金或成本主要集中在中下游环节，即中下游厂商在利益分配中占据优势地位。
资料来源：根据EIA、世界银行网站公开发布的数据和《市场价格监测报告》数据整理。
在竞争性产品行业中，产业链条中各环节厂商的利益分配主要由各自的市场势力决定，由于中国天然气资源出厂价、终端零售价受到政府规制，因此，这种收入分配格局是政府管制下的结果。
四、资源所有者、开采、矿产资源所在地间利益分配
矿产资源开采环节涉及的利益主体有资源所有者、开采企业、矿产资源所在地，实践中，各国制定了不同的税费政策以维护和协调各方主体的利益。对中国矿产资源开采环节各相关利益主体利益分配的考察，主要从两个方面展开：一方面通过矿产资源税费制度的国际比较，揭示中国各方利益主体利益分配的特征及问题；另一方面从油气开采企业财务报告的对比分析中，定量测度各主体之间的利益分配格局。
（一）国外现行资源税费制度
1.矿区使用费。矿区使用费，又称权利金，是资源所有者（一般为政府）把矿产资源出租给他人使用而获得的一种权益所得。通常按照油气产值或产量的一定百分比以实物征收，其费率水平一般在10%~20%，平均约为12.5%。实行矿区使用费的国家很多，但不尽相同，如阿根廷、哥伦比亚、马来西亚、巴基斯坦、也门、比利时、巴西等国家按照固定的百分比征收，而美国、泰国、荷兰、南非、埃塞俄比亚等国家按照产量或价格的不同而有所区别，对产量或价格高的适用高税率，反之适用低税率；又如加拿大、德国等国家根据地区、海洋和陆地、水深以及离岸距离等生产条件的不同规定不同的征收率。此外，各产油国普遍对石油和天然气采用不同矿区使用费，一般来说，石油的费率要高于天然气的费率。
2.耗竭补贴。耗竭补贴是指每个纳税年度从净利润中扣除一部分给油田、矿山的所有人或经营人，用于寻找新矿体，以替代正在耗竭的矿体。一般有两种类型的补贴，即成本补贴和百分比补贴。成本补贴是开采每吨矿石给予一个固定的名义补贴，一般是以矿产现值成本的估计值和矿石开采吨位的估计值为基础的。这种补贴试图以单位产量为基础对储量的耗竭进行扣减。百分比补贴允许扣减现时收入的一个固定百分数以补偿资源的耗竭。
3.特别收益税。也称为“资源超额利润税”、“超权利金”、“暴利税”、“附加利润税”，是与盈余有关的权利金，它是矿产中使用的一种税收制度，其目的是对采矿作业所创造的经济租金或超常利润征税，主要体现在石油资源上。如：安哥拉对石油生产企业，除按40%普通税率征收一般公司税外，还征收石油税，基本税率为50%，并另征15.75%的附加税；挪威对来自油气生产和石油管道运输的所得课征50%的石油收益税，并且不能在公司税前扣除。
上述三种税种主要体现了资源所有者与开采商之间的经济关系，其中，矿区使用费和特别收益税体现的是所有者凭借财产的所有权利参与开采商的利润分配，耗竭补贴是为了促进资源的可持续利用做出的制度安排。这里需要特别注意的是矿产资源所有权的归属问题，在挪威、英国等油气资源主要集中于北海海域的国家，认定油气资源属于国家所有，在中央政府与地方政府之间不存在由资源所有权引发的利益纠纷；在美国、加拿大等国，地方政府和联邦政府都拥有一定的油气矿产资源，并且地方政府拥有立法权，可以通过税收等法律手段维护自身权益，完善的制度机制保证了两国都能平衡协调国家和地方之间的利益关系。与此对照，中国《矿产资源法》明确规定“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”，因此只有中央政府拥有矿产资源的所有权，法律界定的资源所有权归属不同导致了中国在处理中央与地方利益分配问题上比美国、加拿大等国面临更大的挑战，一旦利益不能得到有效平衡，就可能引发一系列矛盾和冲突。
（二）中国现行资源税费制度
中国“两费一税”的油气资源税费体系由资源税、矿区使用费和矿产资源补偿费构成，具体如下：
1.矿区使用费。目前，中国仅对中外合作石油和天然气勘探、开发项目征收此税，除此之外，合作项目实体不必支付其他与资源相关的税费。矿区使用费以产量为计税依据，采用累进制费率，适用于原油的矿区使用费为0~12.5%，天然气为0~3%。
2.矿产资源补偿费。1986年中国颁布了《中华人民共和国矿产资源法》，其中规定：“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照规定缴纳资源税和资源补偿费。”根据《矿产资源补偿征收管理规定》，补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征，根据不同的矿产资源，按其销售收入的0.5%~4%征收。中国矿产资源补偿费相当于国外的矿权使用费或者权利金，体现的是资源所有者让渡使用权所获得的权益。目前，国际上多数国家，多数矿产资源的权利金费率都在2%~8%，而中国的石油、天然气、煤炭、煤成气等重要能源的补偿费都只有1%，即使是美国这样一个矿产资源远比中国丰富的国家，其石油、天然气、煤炭(露天矿)的权利金费率也高达12.5%。如果再考虑国外存在的特别收益税或者超权利金，可以认定在资源开采环节，资源所有者的正常权益中绝大比例让渡给了开采商。
3.资源税。1984年中国开始开征油气资源税，1993年国家出台政策对资源税税目、税额做出明确规定，2005年国家财政部、税务总局发布政策调整原油、天然气资源税税额。从中国税法对资源税的定义中可以看出，资源税的设计初衷是调节不同资源由于其依存状况、开采条件、地理位置等客观因素差异而产生的级差收益。从资源税的最终归属看，除海洋油气开采征收的资源税归中央财政外，陆上油气资源税归地方财政。因此，油气资源税不仅是一种调节资源开发级差收益的财税工具，也是调节和平衡中央和地方的油气资源收益分配的重要工具。但是，资源税采用从量计征办法，导致其与资源价格可能出现背离，因此无法起到调节级差收益的作用。从利益分配角度看，长期以来，油气资源税单位税额总体较低，导致资源产地的资源收益过低。例如，西气东输工程每年向东部地区输送天然气120亿立方米，以15元/千立方米的最高税额，西部资源产地的资源收益仅1.8亿元，而按1.27元/立方米的平均门站价格计算，开采商获取的收益高达152亿元，按照0.48元/立方米的平均出厂价格计算，开采商获取的收益近58亿元。由此可见，在油气开采商和矿产资源所在地之间的利益分配中，地方政府及当地居民利益受损。
4.石油特别收益金。从2006年4月起，对石油开采企业销售国产原油价格高于特定价格的超额收入征收石油特别收益金，采用5级超额累计税率，起征点为40美元/桶，征收率从20%~40%不等。和国外特别收益金相比，中国开征的石油特别收益金属于非税收入，二者的功能都是调节资源开采商获取的超额收入。
通过资源税费制度的国际比较可以发现，中国资源税费制度界定的资源所有者（中央政府）以及资源所在地（地方政府）在资源收入分配中占据的份额偏低，相对于代表全民利益的中央政府来说，代表地方居民利益的地方政府对利益分配扭曲的感受更为强烈，因而有足够动机通过其他方式甚至不惜违反法律追求自身利益。
（三）资源所有者、开采企业、矿产资源所在地间利益分配扭曲程度的测算
在矿产资源收入分配中，资源所有者、中央政府、地方政府这些经济主体主要是通过征税或者收费方式实现自身权益，开采商获取的收益可以以利润指标衡量，因此，可依据这些税收、成本或费用、利润项目在矿产资源收入中所占比重来衡量不同利益主体的收入分配状况。由于这些税收、成本或费用、利润项目都在开采商财务报告中得到体现，因此可以借助财务报告分析达到研究目的。这里所使用的财务数据来自于2007年各石油公司年度财务报告中根据国际财务准则披露的石油天然气勘探开采领域数据资料。由于该报表中只披露税收总额，因而无法区分这部分权益在资源所有者、中央政府以及地方政府之间的分配状况，在此将这三者看作一个整体，代表开采商要获取开采利润报酬所必须向其他相关利益主体支付的代价。为判断中国矿产资源开采行业利益分配格局是否合理，需要建立合理分配格局的参照系，即标准分配比例。鉴于国外发达国家已经建立起较为完善的协调各方经济主体利益关系的制度安排，我们将国外石油公司形成的分配格局作为参照系，测算中国油气开采领域利益分配的扭曲状况。 这里选取四家世界石油开采领域的数据，重点考察供应成本、税费总额和经营业绩三个指标。供应成本占资源总收入的份额代表了开采商的生产效率；税额总额占资源总收入的份额反映了资源所有者、中央政府以及资源所在地的权益比重；经营业绩占总收入的份额反映了开采商参与利益分配的比例。以上述三个指标在国外石油企业中所占的平均比重作为各主体利益合理分配的参照系（标准分配比例），通过对比油气开采行业这三方面的分配比例与标准分配比例之间的差异，来测算中国各方利益主体收入分配的扭曲状况。测算方法用公式表示为：
生产商低效率导致的高额成本=（供应成本比重-标准供应成本比重）×资源总收入
资源所有者及各级政府权益损失=（标准税费总额比重-税费总额比重）×资源总收入
开采商获取超额垄断利润=（经营业绩比重-标准经营业绩比重）×资源总收入
表3的数据表明，在油气资源开采领域，相关经济主体合理的收入分配方式如下：油气资源收入每实现1元，资源所有者、中央政府及资源所在地获得0.45元，开采商支付总的生产成本0.28元，剩余0.27元成为开采商利润。在中国矿产资源的分配中，油气资源收入每实现1元，资源所有者、中央政府及资源所在地获得0.26元，开采商支付总的生产成本0.37元，剩余0.37元成为开采商利润，资源所有者、中央政府及资源所在地相关主体损失收益0.19元，其中0.09元承担开采商低生产效率导致的高额成本，剩余0.1元成为开采商超额利润。
在中国矿产开采领域，中国石化、中国石油、中国海油三家开采商垄断经营，其中中国石化、中国石油垄断陆地油气资源开采领域，这里以这两家开采收入总额代表中国矿产资源收益总额。通过得到，2007年中国矿产资源收入为5562.88亿元，由于扭曲的利益分配机制，导致资源所有者及各级政府损失收入1020.45亿元，其中216.86亿元承担了开采商低效率引致的高额成本，803.59亿元转移到垄断开采商手中成为其超额垄断利润。
通过对矿产资源开采环节相关经济主体利益分配扭曲状况的测算可知，本应属于资源所有者、中央政府以及矿产资源所在地的权益转移到垄断开采商手中成为其巨额利润，这种扭曲的分配状况进一步导致了资源所在地地方政府纵容甚至参与油气资源乱开滥采行为。同时，垄断开采商的巨额利润也是造成行业收入差距的直接因素。
在矿产资源开采领域中，当资源所在地人民获得的收益不足以弥补开采对其生活、生态环境带来的破坏时，资源所在地人民就成为实际的受害者，这时分配格局的不公就成为一种绝对不公，如若不然，各方经济主体之间利益分配扭曲只是一种相对不公。无论在哪种情况下，资源消费者都只能站在这些利益主体的另一侧，提供其分配的源泉。
五、结论
本文以天然气为例，从两个层面分别讨论了资源性产业链条中相关利益主体收入分配的扭曲状况：一种扭曲体现在资源商品最终零售价格中商品本身价值所占比重过低，附加在商品之上的输配服务费用过高，即中下游厂商在利益分配中占据优势地位；另一种扭曲体现在资源性产业链条的上游——矿产开采环节资源所有者、资源所在地、中央政府的利益受损。在中国天然气资源价格受到管制的背景下，这两种扭曲直观表现为政府政策、制度安排的结果。
在资源产品价格市场化改革趋势下，整个产业链条层面的扭曲状况是否会发生变化不再取决于政府干预而是由上中下游厂商的市场势力决定。在目前矿产开采领域处于寡头垄断且存在进入壁垒、中下游管道运输服务与商品销售服务未实现分离的背景下，逐步放开价格进行单纯的市场化改革，只能导致垄断势力越来越庞大，最终结局是消费者深受通货膨胀之苦，国民经济遭受通货膨胀之害。与放开价格相比，油气垄断资源行业最为重要的是放开进入管制，培育供给力量，形成开采环节竞争、批发环节竞争以及零售环节的竞争，消除垄断势力。其中矿产开采环节的竞争和批发环节的竞争最为重要。要形成批发环节竞争，首先要实现长输管道运输服务和商品销售服务相分离，并且建立起平等的管道进入机制，在支付相关费用的前提下，任何经济主体都可以平等获得使用管道的权力。矿产开采环节竞争的引入首先要解决的一个问题是重新合理界定各方利益主体的权益分配格局，这涉及到我们考察的第二个层面——矿产开采领域利益分配状况。
开采领域利益分配是制度安排的结果，资源产品价格市场化改革不会消除这种分配扭曲的状况，只能扩大或者缩小这种分配扭曲的程度，扭曲的程度和垄断势力呈正相关关系。应该通过新的制度安排重新分配各方利益主体的权益，形成一套合理的利益协调机制。当这种新的制度被确立，引入到开采领域的竞争会带来效率的提高。当开采环节、批发环节的竞争确立之后，可以放开天然气出厂价格规制，保留对管道运输费率的管制，最终形成监管状态下的竞争性市场结构，这条道路也正是以美国为代表的欧美国家在放开本国天然气市场时所遵循的基本路径。如果资源产品价格市场化改革只关注价格放开而忽视培育竞争力量，忽视扭曲的利益分配格局的调整，市场化改革将会是南辕北辙。
：
马伟. 2006. 国外矿业税收制度及其对中国的借鉴［J］. 税务研究(7):77-79.
侯晓靖. 2007. 资源税费制度的国际比较及对中国的借鉴：以资源节约性经济为视角［J］. 特区经济(12):128-130.
胡魁. 2007. 矿产资源开发补偿与矿业权评估制度改革［J］. 资源与产业(2):1-3.
上一篇：关注民生 实现经济增长方式新转变
