关于建立预算执行程度审计评估机制的研究

预算执行是政府及财政部门为实现年度财政工作目标而实施的组织收入、保证支出，并对收支运行活动进行全过程监督的总称。一级政府财政预算执行究竟达到了什么程度，通过什么指标和方法进行评估？是一个值得研究的课题，这对于加强和改进预算管理，提高预算执行水平有着重要意义。

　　一、建立预算执行程度审计评估制度的必要性长期以来，审计机关把预算执行审计监督的重点放在揭露和查出违纪违规问题上，取得了一定的成绩，很少或没有将部门预算、政府采购预算、国有资本经营预算、项目支出预算与整个预算的实际执行结果；法定支出和政府安排的重点支出与实际执行结果，整个预算执行结果与财政工作目标的实现情况结合起来，通过定量定性和对比分析，揭示和反映预算执行的程度问题。作为审计机关必须转变监督观念，加强预算执行程度的审计评估，促进加强和改进预算管理，提高预算执行水平。

　　一建立预算执行程度评估制度，是实施依法治国方略的必然要求。我国是社会主义法治国家，国家代表人民当家理财，决不容许失之法度的现象存在。因此，财政工作的法制化，是实施依法治国方略的一个重要项方面。在我国一些经济欠发达的地区，因为财力的限制，为保证授权支出项目符合法律规定的要求，以应付各种执法检查，不得不“逼良为娼”。要么在预算编制过程中按照法定要求保证了专项支出，而对于管理使用这些资金的部门经费却没有严格按照标准打满打足，部门在实际执行过程中，不得不挤占挪用专项资金；要么将专项支出预算和部门经费预算实行混编，给部门挤占挪用专项资金留下可乘之机。最终导致预算与实际执行结果出现很大差异，使人民的利益和《预算法》的严肃性都受到损害。所以，完善的预算编制过程和适当的制度安排是避免预算执行出现偏差的先决条件，通过建立预算执行程度评估制度，推进政府把影响预算执行程度的各种因素予以制度化，建立一本完整科学的预算、一套协调有序的人事管理系统、一套控制有效的收支管理体系和措施、一套具有透明度的竞争性政府采购程序和办法、一套支出总量和余额控制机制，切实解决法与法之间的协调问题，提高预算执行的程度和水平，是构建法制政府的客观需要。

　　二建立预算执行程度评估制度，是强化预算管理约束力的客观需要。预算和执行“两张皮”在我国不少地方应该说是一个不争的事实。预算对于部门执行来说，只是起到了一个资金来源控制的作用，部门什么事可以做，什么事不可以做，什么事是以后要做得，财政预算对其没有足够的约束力，通过预算明确部门的年度职责，实现以钱养事的作用没有真正发挥。从各级审计机关多年来向人大提交的预算执行审计结果和审计工作报告来看，我国的预算执行存在着“二元差异”，即预算与决算的差异、预算与实际执行结果的差异。在财政预算与决算的差异中，有一部分是由于预算编制预测不够科学，根据实际执行情况必须要调整的；有一部分是政府和财政没有履行法定审批程序“先斩后奏”，最后通过财政决算予以合法化的。在预算与部门实际执行结果的差异中，主要是由于各级补足收入和一部分预算外资金没有全部严格实行预算集中统一管理造成的，部门在这部分资金的使用上拥有很大的“自由裁量权”，是想怎么用，就怎么用。通过审计对预算执行中出现的各种差异进行分析解剖，引发社会各方面的关注和监督，对于逐步强化预算的约束力有着重要意义。

　　三建立预算执行程度评估制度，是提高预算执行水平的重要途径。预算执行程度评估是及时反映财政预算执行情况的重要途径，是政府加强预算管理的重要环节，对于保证政府预算的顺利执行和提高执行水平意义重大。通过预算执行程度的分析，可以在实际执行中找出预算政策的缺陷，为更好地组织预算执行提供建议，以便重新通过一定程序制定和调整政策，使财政工作目标得以实现。同时，对预算实际执行结果和预算之间的差异确认和处理越及时，越能提高预算执行行为调控的主动性，越有利于保证财政工作目标的实现。因此，建立预算执行程度审计评估机制，切实加强预算执行程度的分析，全面、准确地掌握财政经济运行变化情况，不断校正预算编制政策和执行行为，是提高预算执行力和水平的一条重要路径。

　　二、预算执行程度的基本内涵和界定预算是对收入和支出进行决策的过程，决策的效果最终要通过预算执行来反映。理想化的预算应该是不高估政府收入水平，不低估政府必需的支出水平，使预算与实际执行情况保持相对一致性。事实上，预算是建立在宏观经济框架和现实假设基础之上的，预算与实际执行结果往往会不对称，预算执行结果总是围绕预算呈上下波动状态，这个上下波动的区间就是预算执行的程度。