从系统论视角看农村金融改革

　摘要：从系统论的角度出发看，是一个系统，农村金融改革的目的就在于促进系统内的各构成要素的协同与整合。本文从农村金融系统改革的现有行为特征出发，分析了现有改革的不足，并进而对农村金融改革的路径进行了探讨。

　　关键词：系统论，农村金融系统，农村金融改革

　　Reform Thought of Rural Finance based on the System Theory

　　　　Abstract：Rural Finance is a system and the reform of rural finance in Chinachiefly aims to coordinate and integrate its constitution.Base on the analysesof its existing characteristics ，the weaknesses and the outlets of the Chineserural financial reform has been discussed in this paper.

　　Key words ：System Theory，Rural Financial System ，Rural Financial Reform

　　1.问题的提出

　　20世纪70年代末期以来，在政府主导下，围绕农村金融机构更好地服务“三农”问题，我国农村金融改革一直没有停顿。2003年6月中央政府《深化农村信用社改革试点方案》[国发〔2003〕15号文件]和2004年8月17日《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国发[2004]66号），完善信用社管理体制和产权制度改革中心的确立，把以农村信用社为重心的我国农村金融改革推向了一个新的高潮。尽管如此，有关农村金融改革的方向和路径的争论也从来没有停止过。对于诸如农村金融的总体格局怎么安排？农村信用社的方向是什么？农村信用社的管理体制怎么设定？农业银行怎么改革？农业发展银行的职能怎么规划？怎么整合县域金融？合作金融在中国金融产业中的地位怎样界定？民间金融怎么发展与规范？怎么防范农村金融风险？等等，基于各种研究的角度的不同，得出的结论也是大相径庭。然而，就现有的研究而言，呈现下面三个明显的特征：一是停留在农村金融的某一个方面的研究，特别是从农村信用社的研究出发来讨论农村金融问题，以农村信用社的模式选择替代了农村金融模式的选择（曾康霖，2001；王自力，2002），更多的人似乎都认为农村信用社改革就是农村金融改革的全部，农村信用社问题解决了，金融支农问题也就解决了；二是尽管也提出要通盘考虑农村金融改革，应该一揽子规划农村金融体制构建（谢平，2001），并且也有了对欠发达地区县域金融制度安排的综合考虑（曾康霖、蒙宇、刘楹，2003），但是并没有见到从宏观角度对农村金融体制构建一揽子规划的深入探讨；更多的研究仅是就事论事，就农村信用社谈农村信用社、就农业银行谈农业银行、就农业发展银行谈农业发展银行，没有考虑各种农村金融供给机制的协调和整合；三是尽管也提出了要处理好金融发展与经济增长的关系，要从需求出发探讨农村金融组织体系的构建（何广文，2001；高帆，2002），但是将农村金融置于宏观经济背景，从经济系统论角度展开的研究还不多见。农村金融理论准备的不足，导致农村金融改革系统协调能力低下，农村金融体系整体活力缺乏，农村金融改革总是难以到位。有鉴于此，本文从系统论的视角出发，将系统论的理念引入农村金融问题研究之中，将农村金融改革置于国家整体宏观经济系统和农村经济系统之中，对农村金融改革问题展开讨论，进而提出农村金融改革的整体思路。

　　2.作为一个系统的农村金融

　　所谓系统，就是按一定目的、条件和环境，按一定的关系组成的互相作用的若干要素的有机整体。系统论认为，宇宙中包括人类社会宏观和微观方面，都是若干大小系统。基于这一系统论基本原理，宏观经济可以看作一个系统，农村经济可以看作是宏观经济系统中的一个子系统，而农村金融可以看作是农村经济系统的一个子系统（宏观经济系统的二级子系统）。

　　2.1农村金融是经济系统中的一个子系统

　　对于庞大的宏观经济系统而言，其包含了众多的组成要素。首先，基于我国长期的二元经济结构特征，农村经济系统[1]和城市经济系统是宏观经济系统的两个基本的子系统，而在农村经济系统中，农村金融又是其重要的子系统。同时，国家整个金融体系是宏观经济系统的一部分[2]（即部门子系统之一），这里，经济的二元特征所带来的金融二元性导致了农村金融与城市金融的分割，农村金融成为整个金融系统的子系统，同样处于宏观经济系统二级子系统的层次之上。由此可以认为，在宏观经济系统中，农村金融处于农村经济子系统与金融子系统的交集之中（见图1）。

　　2.2农村金融本身是一个独立的系统

　　农村金融作为一个独立的系统，它也是由若干要素所组成的有机体。按照不同的层次划分，包括宏观层次的金融监管系统、中观层次的金融机构系统以及微观层次的金融需求主体系统，其中，宏观层次的金融监管系统和中观层次的金融机构系统构成农村金融的供给系统，金融机构系统是农村金融系统的主体，在整个农村金融系统中起着关键的作用（见图2）。

　　3.农村金融系统特性及中国农村金融改革的行为特征

　　3.1农村金融系统特性

　　从系统论的角度出发分析，农村金融系统应具有整体性与相关性、环境适应性与动态性四大特征。

　　（1）农村金融系统的整体性与相关性

　　整体性是农村金融系统的首要特征。如前所述，系统是由相互依赖的若干部分组成，各部分之间存在着有机的联系，构成一个综合的整体，以实现一定的功能。因此，农村金融系统各部分也不是简单的组合，而要有统一性和整体性，要充分注意农村金融系统各组成部分或各层次的协调和连接，提高农村金融系统的有序性和整体的运行效果。同时，农村金融系统中相互关联的各部分或部件形成“部件集”，“部件集”中的各部分的特性和行为相互制约和相互影响、相互作用和相互依赖，即具有相关性。农村金融系统中相互关联的各部分，有的相互关系较为强烈，有的相互关系较为软弱；有的相互关系是线性的，有的相互关系则是非线性的；有的相互关系是长久的，有的关系则是暂时的。这种相关性确定了农村金融系统的性质和形态。
（2）系统的环境适应性与动态性

　　农村金融系统和包围农村金融系统的环境之间通常有物质、能量和信息的交换，各种环境要素的变化，如政府职能转换和工作重心的转移、宏观经济景气状态的变化、宏观调控的收与放、银根的松与紧、农村经济增长的快慢、农村市场开放度的增减、农村金融体系内部的相互竞争与合作态势的变化、区域投资环境的改善与恶化、社会信用状况的波动等等，与农村金融系统之间均有互动作用，都会引起农村金融系统特性的改变，相应地引起农村金融系统内各部分相互关系和功能的变化。为了保持和恢复农村金融系统原有特性，农村金融系统必须具有对环境的适应能力。为此，作为一种制度安排的农村金融系统，它在形成以后，虽然在一定时期内具有一定的稳定性，但它也具有一定的生命周期特性，随着环境的变化，农村金融系统本身也需要，需要在变化了的新的环境下找到新的均衡，具有动态性。

　　3.2农村金融改革的行为特征

　　诚然，从理论上看农村金融系统具有上述系统特性，因而也就要求在设计农村金融改革路径时必须充分地认识和考虑到这些系统特性，然而，从现有中国农村金融改革的实践来看，农村金融改革具有如下行为特征：

　　（1）农村金融改革缺乏整体构想，农村金融改革的整体推进性被忽视

　　与我国经济改革的整体战略路径一致，金融领域的改革也是采取的一种渐进改革的方式，遵循“摸着石头过河”、“走一步看一步”的方式而展开，对金融改革其中特别是对农村金融改革缺乏整体的系统性构思。在金融市场化的方向下，农村金融改革到底要达到什么目标？什么才算是中国农村金融改革成功到位？等等，缺乏系统性论证。因而，多年来的中国农村金融改革主要着眼于农村正规金融机构系统内部关系的调整和改善，没有着眼于机构间运作机制的协调。改革视角始终停留在对农村金融机构的改革上，而且仅就农村金融机构的改革来看，也缺乏必要的整体性和相关性考虑。例如，对农业银行的改革是从改革国有商业银行的角度展开的，这样的改革必然导致农业银行对农村地区的撤离。而对于农业发展银行的改革则是在粮食市场化改革情况下不得不采取的举措。农村金融改革仅仅是为了构建一种完善的机构体制，而没有着眼于如何构建农村金融系统中各子系统间相互协调运作的长效机制。因而，改革开放以来，多次调整和改变农村金融监管系统的运作方式；农村正规金融系统内部，也仅仅着眼于各银行金融机构系统内部的改革，而忽视非银行系统的安排；仅仅着眼于正规金融部门制度的演进，而忽视非正规金融部门制度的变迁。

　　就现有的农村金融系统而言，首先由于在整体性上存在结构与功能的不对称，其次由于各组成“部件集”之间的相关性没有得到协调，因此导致农村金融系统的功能无法很好的发挥。主要表现在：

　　宏观层次的金融监管与中观层次的金融机构经营两个子系统不能协调运作-——金融监管系统对于政策性金融机构的监管存在软预算约束，农业发展银行无法实现自身可持续发展；对于商业性金融机构监管可以认为是到位和适度的，但是农业银行业务重点已经转移，距离农村越来越远；对于合作金融机构存在监管过度的问题，农村信用社缺乏自主经营和发展的空间；对于非正规金融缺乏监管框架，非正规金融发展面临合法性挑战。

　　（2）农村金融改革与城市金融改革严重的脱节，农村金融系统改革与城市金融系统改革的协调推进性被忽视

　　我国经济金融改革的次序，也是经济改革先于金融改革。经济改革首先是从农村展开的，然而与经济发展的路径一致，我国金融发展也遵循以东部和城市为中心推进的模式（何广文，2001），金融改革首先在城市进行，这就必然造成农村金融改革与农村经济发展的脱节。农村金融改革落后于农村经济发展，农村金融供给不能适应需求的变化。

　　农村金融系统与环境的不适应：农村经济和农业结构的战略性调整带来了农村金融需求的变化。经济发展的过程在逐渐地削弱二元结构特征，城乡统筹，缩小城乡差距也成为政府现阶段经济工作的重心。同时，农村经济主体出现多元化、需求出现多样性。然而农村金融系统却在固化这种城乡金融的二元结构特征。

　　（3）改革的推动者和行为主体的行为没有协调，监管者和金融机构之间缺乏协调机制，金融机构本身创新的动力和创新的主动精神缺乏。现有农村金融监管力量，分别来自于人民银行、中国银行业监督管理委员会、各省政府金融监管部门，往往出现职责上的分工问题，或者造成监管漏洞，监管不到位，或者监管过渡。

　　（4）农村金融供给和需求之间不协调，农村金融改革与环境的适应性被忽视

　　农村金融产业具有较强的扩散效应（图3），并通过其前瞻效应、旁侧效应和回顾效应对农村经济各构成要素的发展产生直接的影响，进而由此形成了农村金融产业发展与农村发展的关联性。良性运作的与农村金融需求相适应的农村金融系统，无疑能够促进农村经济各要素的合理配置，协调发展。

　　农村金融服务的主体是“三农”，由于中国经济发展的区域性差异决定了全国各地“三农”问题的重心和表现形式是不一致的，农村金融需求也不同。经济欠发达的贫困地区的金融需求主要表现为解决基础设施建设和缓解贫困而产生的需求，主要要解决为贫困农户提供基本的金融服务问题，是通过商业金融渠道所不能实现的；中等发达的传统农区的金融需求主要问题是农业生产发展所产生的需求，主要解决商业贷款能力较弱的农户融资难的问题；发达地区的金融需求主要体现为农村发展需求，主要解决推动私营经济发展和中小型发展所需的融资问题。

　　就现有农村金融市场供给而言，经济欠发达的贫困地区和中等发达的传统农区主要是农村信用社在实力不足状况下的低水平的金融供给，需要通过合作金融、政策金融、各种类型的民间小额信贷协同来满足。发达地区虽然业已形成了金融机构多元化格局和多渠道金融供给状况，由于私营中小型企业在商业信贷市场上的融资能力不足，需要政策金融以各种形式的辅助。可见，不论是发达地区还是欠发达地区，政策金融在农村金融供给中的作用是至关重要的，并且需要政策金融在发达地区和欠发达地区发挥不同的功能，而就现阶段的中国农村政策金融的功能设定而言，在发达地区和欠发达地区的功能设定具有同质性，即为粮棉收购企业提供贷款，业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”。而实际上，发达地区和欠发达地区的政策金融需求是不一致的。

　　正是由于上述特征的存在，我国现有农村金融系统存在明显的缺陷：一是农村金融组织机构资源供给不足；二是农村金融系统内部结构不合理；三是农村金融机构的功能不健全；四是监督管理机制不完善。同时，政府在推进农村金融系统的发展过程中，又总是表现出急于成功的行为特征，从而忽视农村金融系统的稳定性，改革措施的出台过于频繁，这一点，在20世纪90年代中期以后表现得特别充分。

4.简要结论与政策建议：系统论视角下的改革路径

　　进行农村金融系统的研究，既要运用系统论和系统工程的观点，分别研究条条、块块各个子系统的发展，又要综合研究各子系统间的相互关系和有机联系。就不能仅仅着眼于某一个方面、某一个层次或者某一个视角，而应该从系统的整体性、相关性、环境适应性以及动态性等特征来展开。这就要求将农村金融监管机制、各种农村金融供给机制、各种农村金融需求机制等联系起来放入一个大系统中进行分析和综合研究，使各类资源得到最优的整合，实现农村金融供给和需求的最优化动态均衡，“三农”的资金需求得到最优化的满足，农业得到最快的发展和获得最佳的综合效益。

　　农村金融体制改革不仅仅是农村金融问题，也不仅仅是农村问题，而是同社会的、经济发展密不可分。因此，合理的农村金融体制改革方案的设计，决不能以某种预设条件的内生数理模型为基础，也不能简单运用产权界定或创造寻租机会、避免道德风险与逆向选择的新古典的金融约束理论，而应把金融视为社会发展、经济增长的基本要素。进而从系统整体优化原则出发，农村金融改革应该系统性推进，以促进农村金融系统各构成要素向有序化状态发展。有鉴于此，在进行农村金融改革和发展战略分析并以此为基础建立农村金融系统结构优化模型时，需要把握以下几个方面：

　　（1）坚持农村金融改革与经济金融改革的同步推进性，处理好农村金融发展与农村经济增长的关系，从经济发展的区域性特征出发确定农村金融发展战略取向。根据美国耶鲁大学经济学家休·T ·帕特里克的金融发展理论（Hugh T.Patrick ，1966），发达地区应该采取“需求跟进”（demand-following）[3]型农村金融供给发展战略，而在经济欠发达地区采取“供给领先”（supply-leading）[4]型农村金融发展战略，并以此调整中国农村政策银行的功能设定，消除农业发展银行功能设置上的全国性“一刀切”局面，适当新增一些农业项目贷款业务，贷款担保业务，中间业务，重点支持农业和农村基础设施建设、退耕还林和生态环境建设以及农村社会化服务体系建设、农业和农村经济结构战略调整，重点支持高科技农业、优质高效农业和出口创汇农业，支持农业产业化经营，突出支持农业产业化龙头，支持城乡一体化建设和小城镇建设，创造农村客户和农村金融机构双赢的局面。

　　（2）协调城乡金融发展，消除城乡二元金融格局。

　　（3）改革和完善农村金融监管机制，协调金融监管与金融机构主体间的关系。由于农村金融机构的特殊性，各农村金融机构的监管应该统一协调起来监管。

　　（4）促进农村非银行金融机构和非正规金融的有序合理发展，实现金融机构的多元化，最大限度地满足农村金融需求。现有农村金融组织资源供给不足，为解决由此而出现的农村金融有效供给不足的问题，满足“三农”对农村金融的多样化需求，促进县域经济发展和金融机构适度竞争，可考虑放宽民营经济进入农村金融市场的条件，创设和在现有农村金融机构基础上重组一批县域小型金融机构，注意培育村级农村合作金融组织。

　　（5）促进农村金融资源的协作与整合。一是农村金融业与农村金融需求主体间的协作；二是农村金融行业内各类金融形式间的协作，包括政策性金融、商业金融、合作金融以及规范运作的民间金融在竞争基础上的合作；三是推动农村金融系统内部各金融机构跨地区合作，引导和推动地区间经济金融的平衡发展。

　　主要

　　高帆，2002，中国农村中的需求型金融抑制及其解除[J]，《中国农村经济》（12）。

　　何广文，2001，中国农村金融供求特征及均衡供求的路径选择[J]，《中国农村经济》（10）。

　　曾康霖，2001，我国农村金融模式的选择[J]，《金融研究》（10）。

　　曾康霖、蒙宇、刘楹，2003，论县域金融制度变迁与创新[J]，《金融研究》（1）。

　　王自力，2002，试论农村金融改革的新思路，《金融时报》3月7日。

　　谢平，2001，中国农村信用合作社体制改革的争论[J]，《金融研究》（1）。

　　Hugh T.Patrick ，1966，“Financial Development and Economic Growth in UnderdevelopedCountries ”，《Economic Development and Cultural Change》，1966-14（2，January）。

　
　　注释:
　　[1]农村经济系统包含了一般意义上的农村经济与农村金融的一切问题。

　　[2]一般而言，在使用宏观经济一词时，就涵盖了经济金融问题，因此，我们认为国家的金融体系是整个宏观经济系统的一个子系统。

　　[3]随着经济的增长，经济主体会产生对金融服务的需求，作为对这种需求的反映，金融体系不断发展。也就是说，经济主体对金融服务的需求，导致了金融机构、金融资产与负债和相关金融服务的产生，强调的是金融服务的需求方。

　　[4]金融机构、金融资产与负债和相关金融服务的供给先于需求，强调的是金融服务的供给方对于经济的促进作用。