探析我国证券市场监管中的政策失败

摘要：本文以意识形态的刚性，认知的局限性，临时性政策代替法律、法规，多元利益的冲突，政策的变动无常，政策与环境的冲突等为着眼点，剖析了我国证券市场监管中的政策失败成因。

关键词：证券市场　监管　政策失败

我国证券系统腐败严重，与政府政策的失败是分不开的。导致我国证券系统政策失败的原因，笔者认为有以下几个方面：
一、意识形态的刚性
意识形态指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。意识形态在政策的制定过程中存在两方面的负面作用：一是意识形态具有过滤器的作用，妨碍了真实信息的传达；二是过于坚持的信仰会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状产生强烈的冲突。在我国证券市场发展的初期，人们认为社会主义必须是计划经济，必须是公有制占主体，政府对经济生活的管理必须深入到微观层次，社会主义与资本主义有着完全不同的经济管理制度。在这种意识形态下，本来应该实行的·些符合国际证券市场惯例的治理理念和原则，却因加上了意识形态的标签，而导致政策的失败。比如，证券市场本应是公平、自由的竞争市场，但我们的政策排斥和限制非国有与国有控股企业的上市，再加上对上市额度的限制，使我们的证券市场从一开始就不是一个相对公平、自由的竞争市场。再如，我们原来错误的坚信社会主义经济就应是国家对所有企业的控股，以致在企业上市前的股份制改造过程中，为确保国家的控股地位，仅仅分拆出1／3的股份进入市场流通，而占2／3份额的国有股却是不上市流通的，这就形成了中国证券市场的畸形股份制企业。既然在证券市场上无法实现完整的产权交易，那么证券市场也就不是真正意义上的证券市场。即使在当时有一些有识之士对此有正确的意见，但也不敢冒意识形态的政治风险而提出。随着时间的推移，特别是到2001年中国加入WTO之后，这一问题不解决，我国证券市场就无法与国际接轨，证券市场的发展受到了极大的限制。但是，上市公司的国有股已积累了3万多亿左右的市值，而市场的流通股仅有l亿多的市值，国有股怎么流通的了?从2001年6月份开始，仅仅实行新股发行10％的国有股减持，股票A股指数就从2240点一路跌到l0月份的1514点，吓得国家赶快紧急叫了暂停。这种由于意识形态的刚性所造成的国有股非流通问题，成了中国证券市场最大的痛。
二、认知的局限性
从1992年全国统一证券市场与监管模式的形成至今，我国证券市场刚刚走过十年的发展历程。十年对一个市场的发展来讲，应该说仅仅是一个开头。正因为是一个开头，所以也就必然存在认知的局限性。目前国内知识界，在证券市场管理方面具有认知话语权的既非法律界人士也非管理界人士，而是清一色的经济界人士。经济界人士又分为所谓的“本土派”和“海归派”。“本土派”是指在国内成长起来的一部分经济学学者。“本土派”学者内部过去实际上分为两派。一派是专门靠替领导人的各种话语、政府的各项政策寻找理论依据来维持自己学术地位的。在这部分学者观点中，政府关于证券市场的任何政策都是有理论依据的，永远是进步的、先进的。这些学者的观点过去在各主要媒体上占居主导地位，是主流声音。但这些学者无论是主观上还是客观上都掩盖了当时证券市场所存在的一些问题和政府政策中的一些失误之处，致使一些当时可以解决的小病，成了现今证券市场的顽疾甚至病变成了癌症。像上市公司的国有股非流通问题，假如在市场发展初期解决，应是一小问题，现在已成顽疾了。即使最后问题解决了，付出的代价也必定是很沉重的。另一派属于直言派，对证券市场存在的问题和政府政策的失误，勇于直言。但这类学者的声音在主流媒体上很难见到，散见于非主流媒体、研讨会和大学课堂上。虽然，这些学者的一些观点有利于证券市场健康发展，但对政府政策的选择和制定影响颇小。随着证券市场的发展和我国政治民主化程度的不断提高，直言派的言论在媒体上逐渐多了起来，特别是网络传媒成了直言派观点传播的主要媒介。政府的政策制定明显感到了舆论的压力，政策的制定和选择也相对审慎了。
像2001年后半年，政府关于国有股减持方案的政策所受到的激烈批评，大概是前所未有的。由于出发的角度不同和每个学者的目的不同，“本土派”学者关于我国证券市场的现状的认识也不同。一方认为我国证券市场是一个大赌场，存在问题十分严重，必须严加监管。另一方则认为，我国证券市场存在的问题是市场发展初期所必然的，应肯定成绩，保护市场，随着证券市场的不断发展，现有的问题自然而然就解决了。由于我国证券市场发展的时间短，本土派缺乏可吸收的实践经验，再加上原有知识结构的局限性和原有的思维定式，总的来讲，本土派对于证券市场的观点和看法很难说科学成分有多大，也可以说，过去我国证券市场的发展是没有科学理论指导，那么没有科学理论指导的政府政策又怎能不失败?这也是政府聘请香港的梁定邦做证监会首席顾问，史美纶任证监会副主席，直接聘请从美国等海外回来的一些留学人士做证监会中高层官员的主要原因。这实际上就是对“本土派”经济学者们的否定。
那么，“海归派”是不是就没有认知的局限性了呢?我们由2001年3月28日，证监会正式颁布的《上市公司新股发行管理办法》的效果可以得出相关结论。办法规定，上市公司申请配股或增发新股时，公司最近3年加权平均净资产收益率不得低于6％(原来是不低于lOOk)；而且即使低于6％，但只要符合相关条件，也可以申请增发。增发门槛的降低引来了上市公司一轮新的圈钱大潮，甚至有些上市公司发现增发比配股圈钱更容易，便纷纷召开股东大会，将原已定好的配股方案更改为增发方案，引起了市场一片非议。凡是有增发预案的上市公司均遭到股民的抛弃，“增发族”成了“跌停族”。甚至，一些证券媒体将有增发可能的上市公司制成专表，提醒投资者注意风险。由这一政策的失败，使我们也不得不思考“海归派”的认知局限性问题。
一方面，我国证券市场发展的初始阶段，正是“海归派”们国外寒窗苦读时，因此对中国证券市场发展的最初环境认识不深；另一方面，国外的几年校园学习或短暂的工作经历究竟能对国外的证券制度了解多深呢?能不能领悟到其制度的真谛呢?一些“海归派”提出对我国证券市应场“推倒重来，重塑完美市场”的观点，就足以看出他们的“理想化”程度。行政生态学的理论早就告诉我们，不考虑各国文化与社会实际因素的制度移植是不可能成功的。
三、临时性政策代替法律、法规
从法理上讲，法律是有位阶之分的。在一个国家的法律体系中，宪法是基本大法，拥有至高无上的效力。立法机构通过的普通法具有仅次于宪法的效力。其次是政府及各职能部门制定和通过的各种法规、条律。再次是地方立法机构通过的各种地方性法律法规。低阶位的法律法规不得与高阶位的法律法规相冲突。低阶位的法律法规不可能拥有比高阶位法律法规更高的效力。因此，作为制度安排一部分的政府临时性政策更不应该与法律、法规相冲突，甚至代替法律法规。但是，在我国证券市场的治理过程中，为什么会出现临时性政策代替法律、法规的现象呢?这是与我国的人治传统分不开的。过去，我们的政府主要是用人治手段来管理社会的，领导的个人意志代替制度是正