探析我国证券市场监管中的政策失败

常现象。
在我们迈向法治社会的今天，人治不可能马上消失，其惯性仍在延续。特别是在法律、法规因时效等原因无法追究一些腐败分子的责任时，体现领导意志的临时性政策就可以起到惩恶安良的作用，临时性政策的高于法律、法规的效力也就得以延续。
但是，临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的负面影响是显而易见的。首先，具有反面示范作用。琼民源变中关村(000931)就是一典型例证。琼民源因上市造假、恶庄操纵等原因而被证监会停牌，调查处理。按公司法的相关规定，琼民源理应退市，进入破产程序。但政府所采取的解决琼民源问题的政策是，让中关村于1999年7月12日，以流通股本18742．347万股向除权登记日持股股东按1：1增发新股，发行价5．78元，以此作为对琼民源原股东的一种补偿手段。这补偿的惟一来源，就是1999年7月12日起人市购人中关村股票的步步被套的新投资人。他们带着对中国硅谷的美好憧憬，以100多倍的市盈率，比原琼民源股东高得多的价格购人中关村股票，以期分享高科技的高成长收益。而实际情况却是，他们当时所投资的中关村，不过是每股收益0．2元多的房地产开发商。琼民源违法违规给老投资者造成的损失，由后来人市高价买人中关村的新投资者买单，他们成了替罪羔羊。而庄家却利用琼民源摇身一变而成中关村的独特题材，对中关村股票进行爆炒。从1999年12月28日的18．22元飙升至2000年3月3日的最高44．41元，仅3个月时间暴涨143．74％。
此后一路下跌，到2001年12月31日收盘11．52元，跌幅达74％。管理层将违法违规公司琼民源改头换面的结果是，解放了当时被套牢的10．7万多名投资者，同时将35．6683万(2000年末中关村股东数)名投资者深套其中，而股市庄家则成了最大的获利者。有中关村重组琼民源的示范之后，上市公司违法违规更加有恃无恐，一家接一家有如雨后春笋。而且只要一曝光，它们便扛起资产重组的大旗，从红光实业、郑州百文、大庆联谊到银广夏等，都与琼民源如出一辙。由此可见，这种临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的反面示范作用有多么得大啊!其次，临时性政策代替法律、法规的人治做法，为权力的寻租提供可能性。既然临时性政策可以代替法律、法规，那些违反法律、法规的法人或个人就会通过各种手段包括行贿，来寻求新的临时性政策以使自己免于法律、法规的应有惩罚。目前，一些已经被暴光的违规腐败案件，要么久拖未决，要么不了了之，应不排除权力寻租的可能性。
四、多元利益的冲突
现代社会存在着多元的利益组织。从政治理论的角度来看：每一组织均反映了一种特殊的利益及偏见的动员方式，因此，规划者和公共行政人员常常发现他们面临的是，各种不同竞争者在竞争利益时，迥异而相互冲突的主张。这种多元利益冲突，在政策的制定和执行过程中都发挥着作用。冲突的良性结果是形成一个多方利益妥协的政策方案，然后均照此执行。冲突的恶性结果是很难达成一个多方利益平衡的政策方案，即使勉强达成一政策方案，执行起来也面临诸多障碍，形成政策失败。证券系统的政策制定与执行也面临着各种利益集团、各职能部门、地方政府等多方利益的协调，由于这种多元利益冲突所形成的政策失败也经常出现。
最近关于国有股减持的政策方案，就是多元利益的冲突所导致的政策失败。国有股减持的政策方案最初是由财政部制定的，规定在新股发行时按发行股数的10％减持，已上市企业的国有股按市场价减持。2001年6月14日公布方案后，股市一路下滑。减持方案受到质疑和批评。证监会主席周小川在广州一研讨会上表示，国有股减持是财政部的事证监会管不了，为证监会开脱责任。财政部的副部长楼继伟在10月18日的APEC会议上表示，国有股减持按要原方案执行，国有股减持对股市是利好不是利空。股市由2241点跌到1514点时，证监会于10月23日紧急出面宣布暂停国有股减持方案的执行。然后，国务院成立由证监会、财政部、国务院发展研究中心、国家体改委等部门参加的专门委员会，讨论制定国有股减持方案。同时由证监会出面向社会公开征集国有股减持方案。经过3个月的商讨，证监会与2OO2年1月25日对社会公布了国有股减持方案的阶段性成果，核心内容仍是市场定价。
结果股市一天暴跌超过6％。证监会赶忙又作出说明，这是阶段性成果而非最后方案。周小川也忙着召集各方人士谈话，强调减持方案肯定会保护广大投资者的利益，以稳定市场。国有股减持方案又进入了漫长的磋商、等待之中。国有股减持政策方案的失败是多元利益的冲突的结果：财政部是国有股产权的行使者，高价减持国有股回收更多的资金是国家利益和部门利益的统一。更何况财政部提出减持国有股所得资金将用来补充社保基金，这就说明财政部对减持国有股回收多少资金是预期目标的，与其目标相差过远的政策方案是很难获得财政部的认可；证监会是证券市场的直接管理者，其肯定不愿意看到股市继续暴跌下去，但国有股的减持价格又是关系到国有资产是否贱卖、是否流失的政治问题，证监会又岂敢让国有股以低于净资产的价格减持；广大投资者却认为，当初企业股份制改造时国家是一每股1块钱确定的股数，而投资者却是以市场价买的股票，再加上这么多年来配股、分红中的不平等，按净资产减持国家已经占了巨大的便宜了，现在却还要以市场价减持，这是与民争利。更何况过去企业上缴的利税之中已经包含了社会养老金，现在为什么又要第二次缴纳?若市场价减持，我们只有用脚投票。由这三方的利益冲突来看，国有股减持政策方案的失败与难产也就不足为怪了。
五、政策的变动无常
政策具有连续性和可预知性，是现代公共行政的基本要求之一。连续性是可预知的前提。只有政策是连续的，社会对政府的政策才可以预知，才可以依据政府政策的走向来调适自己的行为，进而达到政府与社会的良性互动。若政府的政策变动无常，那么社会也就无法预知政府政策的未来，不但无从对自己的行为进行调适，甚至还会无所适从。政府既无法实现与社会的良性互动，也会常常面临政策失败的尴尬局面，进而影响政府治理目标的实现。在调查中发现，我国证券市场的投资者明显感觉到，政府关于证券市场的治理政策是变化无常的，对中国证券市场戏称“政策市”。那么，造成这种现状的主要原因是什么呢?
首先，政府所扮演的双重角色，导致政策的左右摇摆。目前，我国的上市公司绝大多数是国有或国有控股企业，政府是这些企业非流通国有股的股份代表，但政府同时又是证券市场的监管者，这双重角色的矛盾导致了政府政策的左右摇摆。当证券市场处于低迷状态时，政府为了国有企业继续融资的需要，便出会台一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上涨，吸引投资者人市。而每当此时，市场内具有政策信息优势的机构和个人，便会利用非法资金和游资，内幕交易，肆意拉抬，制造证券市场虚假繁荣。这表面上是为了响应政府的政策号召，实际上是为了攫取高额寻租利益。当股指持续飙升，股价飞涨时，政府又担心市场泡沫过大危及经济，政府便会以公开、公正、公平的监管者身份出现，转变口气，突施利空政策，限制股市上涨，制造“政策顶”。每当此时，具有政策信息优势的机构和个人便会成功逃顶，广大中小散户却被套其中。等市场跌得过很时，政府再出台利好政策，就这样周而复始无限循环。
其次，证监会