对清代前期政府作用的几点看法*
[摘 要]政府作用的讨论是一个较大的课题，本文只对清代前期政府在商品流通中的作用，提出看法。通过对政府一词的考证、抑商问题、管理成本和具体制度问题的论证。说明专制政府的本质、特点、优势与劣势，同时探讨专制政府的缺陷。
[关键词]清代前期 政府 专制体制
清代前期政府在商品流通中的作用问题，包括比较广泛的内容，前人一般对抑商、牙行、官商、民商、市镇、专卖商品等的管理；对商品流通的基础设施的建设；收税制度、税率等具体问题，进行了多角度、多方面的探讨，但缺乏对政府作用的整体性研究。本文在前人诸多研究的基础上，汇总个人在这方面的研究成果，试图对清代前期政府在商品流通中的作用，进行总体性的探讨。
一、“政府”词义考证
关于政府一词，有人指出，上并无“清政府”。“无论如何，在历史事实上清代只有朝廷而从来没有什么政府。”“请史学家和大众传媒不要继续误用‘清政府’一词了。”①笔者认为，慎用“政府”一词是对的，但也并非不能使用“清政府”一词，只要作一番考证即可，这也是笔者考证“政府”一词的本义。
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* 本文的政府作用，指政府在商品流通中的作用。
① 胡为雄《历史上并无“清政府”》，载《理论前沿》1997年第16期封三。
有人指出，“政府”一词，在中国中最早的记载是唐天宝二年(743)，“李林甫领吏部尚书，日在政府，选事悉委侍郎宋遥、苗晋卿。”胡三省注云：“政府，谓政事堂。”①唐宋时，称宰相治理政务的处所为政府。此后各朝代，政府一词在各典籍文献中，基本都是指这个意思。也就是说，在中国古代“政府”一词，与所指的“政府”不是一个概念。因此，历史上并无“清政府”一说，无疑是正确的。
在西方，“政府”一词的形式是government，动词govern由希腊文κνβερναμσσιζ(拉丁文形式是kuberna tis)演化而来，意思是舵手，隐喻指“果敢地驾驭城邦”，间接意思指“指导”，“支配”、“统辖”等。
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① (宋)司马光：《资治通鉴》卷二一五，唐天宝二年；《“政府”一词最早的出处》，载《老年日报》2004年1月5日。
在《英汉辞海》以及《简明不列颠百科全书》等辞书中， Government有如下含义：(1)a．对四肢的管理，对全身的控制。b．有道德的举动，合乎道德的行为。(2)统治行为、支配过程：指权威领导和强有力的控制。(3)a．统治的官位，统治的权威，统治的职能。b．管理官员的任期，统治期限。(4)古代指由地方长官、行政首脑管辖的单位或行政区域。(5) a．在同一结构内，一个词对另一个词在一定的格或一定的语气上的影响，也叫支配关系。b．这种影响的作用、效力。(6)a不断行使权威，对一个政治单位行使职能。b．制定政府的政治职能，有别于执行政策决议。(7)a．政府、政权。指一个政治单位凭借以行使权威和职能的组织机构。根据权力的内部分配，通常可以把这种机构(或组织)分成几部分。b．政治制度、、习惯复合体，通过它使管理职能在一个具体的政治单位中得以贯彻。(8)政府也指组成一个政治单位或组织的管理机构的全体人员。如，构成一个政治单位的的管理单位并组成工作机构的全体官员。政治官员和公务员。掌握国家主要行政部门、或其他政治单位主要行政部门的小团体，负责指导和监督公共事务。除了以上内容外，还有一些意义。这说明在西语中，“政府”是一种十分宽泛的概念。按照莫利斯的观念，在14世纪以前， Government主要意味着行使司法职权。在近代主要指代议制政府。因为代议制政府的基础是三权分立，所以说中国没有西方式的代议制政府。①
可见，政府这一概念有广义与狭义之分。广义的政府等同于国家，包括权力机关(立法机关)、行政机关(执法机关)、审判机关(司法机关)；狭义的政府是指国家行政机关，包括中央政府与地方政府，多数情况下是指代表国家的中央政府。通常情况下，人们是在广义的范围内运用政府的概念。②
从近代以来，西方式“政府”概念引入中国，在近代的文献中，就有这种概念的“政府”出现，至今天仍然如此，而这时的“政府”就是指国家行政机关，包括中央政府与地方政府。“政府”与“阶级”等词一样，是中性名词，不同性质的国家都可以使用，在中国，虽然古代与现代有很大区别，但并非不能使用“政府”一词，就如同我们常用的“阶级”一词，在中国古代也同样没有这类词，在撰写研究论著时，仍然可以使用。笔者认为，只要我们所指的“政府”有以上所说的固定概念，就完全可以使用，不应该称为“误用”。
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① 由北京社会院研究所杜丽燕研究员提供。
② 卫兴华主编《市场功能与政府功能组合论》，科学出版社1999年，第209页。
二、关于抑商问题
大约从上世纪七十年代开始，抑商就成了经济史学界关心的热点问题，学者们围绕各朝代政府是否推行了抑商政策展开讨论。对清代政府执行的是什么政策，大致有两种看法：一种认为政府推行的是抑商政策；另一种则认为政府没有推行抑商政策，两种认识都可以例举出许多史料进行证明，致使清代的抑商问题相争不下，很难得到比较一致的结论。然而，在这些争论中，对于抑商到底指的是什么?几乎没有不同意见。简言之，包括笔者在内，绝大多数学者都是用现代经济学理论来解释抑商所指内容的。在这里，我们忽略了一个重要的历史事实，就是清代的学者、决策者是如何认识抑末、抑商的，所以有必要对此进行重新探讨。①
明清时期，征商即抑末、抑商，是决策者、执行者及学者的共同认识，政府也以此为基本国策。反过来看，除了征商是抑末、抑商的内容之外，当时人并没有提出别的抑末方式，所以征商也应该是抑末的唯一内容。命题的反面，即抑末也就是向商人征收商税。可见，明清时期的人们把抑末、抑商看成是对商人收税，而这就是抑末、抑商内容的唯一所指，并非包含其他内容。之所以推行这种国策，与当时国家的经济结构有重要关系。清代前期历届政府都认为“民以食为天”，所以他们不敢轻视农业，但在决策时也并未把农业、手与商业对立起来，而是以农为本业，其次是手工业、商业。由于从事手工业、商业所获得的报酬比从事农业来的快且多，就会促使更多的农民去经商，历届决策者都害怕弃农经商的人多了，影响农业。清代前期决策者认为，向商人征税可以抑制经商人口增加，但从当时的实际看，经商人口不但没有减少，而且还有所增多，在整个地主制经济的运转中，农业、手工业、商业比例适中，是协调发展的，从未发生只发展农业，不发展手工业、商业，使比例失调的情况。因此，抑末政策并未能起到抑制商业人口的作用，商业仍不断发展。
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① 邓亦兵：《清代前期抑商问题新探》，载《首都师范大学学报》2004年第4期，第1—8页。
作为向商人收税的抑商政策，确实贯穿于清代前期的始终，实践证明这种政策是十分合理而正当的，因为税收是每个政府管理国家经济的正当手段，古今中外，概莫能外。清代政府征收商税的目的非常明确，为了得到能使政府正常运转的经费，同时疏通商品流通的渠道，保证百姓生活必需品的供应。所谓抑末、抑商，实际是政府控制经商人数的方式，而作为农业国，商业人口当然要少于农业人口，无疑也是正确的。但这种抑制有一定限度，实际的情况是当时的产业结构没有改变，商业人口继续增长，商业也不断发展。政府有诸多法令保证抑末政策的推行，其中不乏保护商人利益，及低关税率。虽然社会上存在种种屡禁不止扰害商民的事情，商人实际上能得到多少政策的保障值得考虑。然而，清代前期决策和执行者对抑末、抑商的看法，确与我们把抑商完全赋予现代经济学的内容毫不相干，所以讨论抑商问题的基本点，应该是当时人的认识。当然也不妨用现代经济学理论，从整体上分析清代前期政府推行的商业政策，但这应该是包含抑商政策在内，且比抑商问题涵义更广泛的课题。
三、管理成本
管理的概念包括内容广泛，本文不可能涵盖全体，所以这里所谓管理，专指政府对市场的管理。市场政策是政府对买卖双方在市场交易过程中规定的行为准则。管理则是各级地方政府官员执行中央政府有关政策的过程。应当说，清代前期的政府并没有如现代政府一样，提出若干十分明确的市场交易政策，但是在当时的商品流通中，中央政府确实下达了一些有关的政策、法律、法规，各级地方政府也进行了管理。①
清代前期政府对市场的管理，主要表现在对牙行、商人、商品的管理方面。牙人是一种经纪人，牙行是经济中介组织。他们主要通过中介和为买卖双方服务的活动，向所服务的对象抽取佣金，也称牙佣。政府通过牙人、牙行对市场交易进行管理，所以赋予牙行一些管理职能，如代缴税金，平准物价，监督度量衡，维护地方治安，对往来商人、船户、车户、脚夫施行管理，监督经济活动中的违法行为，以及为各地方政府财政和各项工作承担某些服务的职能。②尽管在社会上对牙人、牙行责难的语句频繁出现，以致在政府官员的奏折，各级政府部门的奏章公牍中，也是议论纷纷，但是政府只是严加管束，并未取消牙人、牙行。这是因为，在市场交易中，经纪人是不可缺少的，物价、度量衡需要有人监督，经济活动中的一切违法行为，需要有人管理。对这些事务的管理，如果没有牙人、牙行，则各地方政府必然要设立专职官员，有牙人、牙行代替政府行使这类职能，各级政府可以节省许多经费、人力和时间。如果管理成本指财力、人力和时间的话，那么可以看出，清代前期政府对市场交易的管理成本是很低的。
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① 邓亦兵：《清代前期政府的市场政策与管理》，见《中国商业史》第4卷，中国财经出版社(即出)。
② 经君健等主编《中国经济通史·清代经济卷》(中)，经济日报出版社2000年版，第1311—1352页。
同样低成本的管理还有对民商。这里把商人分为民商与官商。①政府对于民商推行的是一种宽松的政策，放手让商人在市场上自由竞争。除了收税之外，商人经营什么?价格多少?如何运输?怎样储存?完全由价值来调节，商人自己决定，对此政府没有行政干预，②所以政府的管理成本是很低的。
对官商的管理成本则比较高。政府把官商“当作施行财政政策”的一种工具，③所以官商应国家需要而产生，又直接为国家财政服务。他们既享受国家给与的经营权，优惠政策，部分直接投资，又必须为国家财政缴纳更多的税款，即官商以向政府纳税、报效、捐输作为对政府的回报。政府也依靠官商的回报，收回大量资金，使财政收入得到保障。④正因为此，政府必然对官商进行严格管理和控制，尽管政府不是如前代那样委派官员直接经营，是以雇募官商的方式，但这种雇募经营仍然要政府抽出专门机构的官员来执行，使政府投入了人力、资金和时间，所以比起民商，其对官商的管理成本是增加了。
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① 经君健：《明清时代山西商人的性质问题》，载《文史研究》1994年第1、2期，第9—10页。
② 邓亦兵：《清代前期的民商》，载《中国经济史研究》1997年第4期，第130—144页。
③ 经君健：《明清时代山西商人的性质问题》，载《文史研究》1994年第1、2期，第9—10页。
④ 邓亦兵：《清代前期的官商》，载《北京社会科学》1997年第4期，第47—55页。
对商品的管理，则要作具体分析。政府推行官商经营专卖商品的制度，其管理成本也是很高的。如食盐，尽管政府的管理与前代官督商销制不同，是令盐商“组成商帮，或商纲，作为承销盐斤的基本单位，纲头或纲首称为总商，负责领导全纲的售盐业务，并主要负责承包一纲税课”，颇有一点“自治管理”味道，①但仍然可以看出，政府要设立专官专职，并制定专门禁私盐的法律，及对无引销盐者实施刑事处罚的法规，不仅花费时间，而且也要投入更多的财力。再如茶叶，实行专卖制度，政府规定茶引，商人按引运茶，无引者以私茶论处。在茶马贸易停止后，特别是到了道光年间，随着少数民族对茶叶的需求，茶叶贩运量突破原有的引额，已经很难再沿用专卖制度进行管理了，所以政府放弃了茶叶专卖，比起对盐的管理，茶叶管理成本要低些。
对其它非专卖商品，政府几乎没有管理，完全依靠市场价值规律来调节，成本自然很低，但对粮食的管理成本则投入较多。政府创建了复杂的粮食流通、供需、储备等制度，地方官员每月都要收集本地区粮价、气候等情况，向中央政府奏报。政府据此进行决策。从实际看，这一制度对解决当时的粮食供需问题，起到很大作用，效益也非常明显。
政府对牙行、民商及大多数商品的低成本管理，效益比较好，使清代前期的商业比以往任何朝代都发展，达到古代社会的最高峰。然而，政府对官商、专卖商品的高成本管理，效果不好，使官商不断破产，专卖商品中出现大量的私盐、私茶流行。究其原因，前者按市场规律进行管理，效果就好，后者没有按市场规律办事，则达不到好结果。对粮食的管理虽然成本投入较多，但也正是按照市场供需的规律进行的，所以效益也比较好。因此，政府是否遵循市场规律进行管理，则是以较少成本，获得良好效益的关键。
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① 魏向阳：《康乾盛世的扛鼎杠杆——康雍乾时期经济立法纵横论》首都师范大学出版1993年版，第99—100页。
四、具体制度
本文以税收制度为例，来说明政府在制度变革中的作用。①清代前期政府对税收制度有所创新，改变了明代的收税方式和标准。明代商品流通税分两部分，一是向船户收取过往船只费。二是先向船户征收船载商品税，再由船户向商人收取。明代规定商品税是从价计征，也就是将过关商品，先官为定价，颁发定价标准，然后按标准征税。清代一方面是改变计征方式，不再先为商品定价，而是根据商品量计征，即各关先按各商品在当地的贵贱程度、来源，以石、车、斤、匹、件、副、箱、篓、包等商品计量单位，规定应征数目，然后按单位数量征收。另一方面，把商品税改为向商人直接征收，但是征收标准还是沿袭明代按船只所载货物，分四等级征税，这样就出现了一个大问题。以浒墅关为例，绸缎的价值，与豆的价值大不相同，却以同一标准，按船只大小征税。又如对船只和小贩征收的豆税，小贩按每石七分纳税，船只按大小纳税，平均每船每石只纳二分六厘，显然是极不合理的。
那么这种制度是如何改变的呢?先是康熙年间管理浒墅关的官员桑格提议重新规定标准，但建议被户部驳回。三十多年之后，另一位管理浒墅关的官员高斌再次提出改革意见，得到主管部门的批准，征收改为不论船只或小贩一律按商品量征收。由此收税制度的问题进一步引起中央政府的注意，并对当时建立的每个税关进行重新审核。其中以粮食为主的各关，大部分都改为计石征收了。
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① 邓亦兵：《清代前期税则制度的变迁》，载《中国史研究》2003年第3期，第153—168页。
政府对商品税的改革，使不同种类的商品，按照不同的计量单位征收，更显公平合理。而且对每天通过数以千百万计的船只来说，每船装载的商品各不相同，以货物论数按计量单位为标准征收，注意到了商品价格的浮动水平与征收标准的关系，所以也可以说清代前期政府商品流通税制度的变更，是以市场机制为基础的，无疑是前进了。但是这种有效的改革至嘉庆、道光时期就停止了。其它方面的有关制度，在清代前期也有所创新，应该说，政府在其中起到主要作用。
与此同时，政府的税收制度也存在缺陷。各税官在征税时，根本不按中央主管部门颁发的条例法规执行是一个普遍现象。造成这种状况的原因之一，是各关税制在调整中，有一个最常见的事实，即政府增加各关的税收定额，但不改变税收标准，物价上升，税收标准不变，税率降低，致使税收实际数量减少，不能完成政府规定的定额。这种低税率使整个税收制度产生了问题。按中央规定的征税标准征收，不敷定额，所以各税官常常私自更改标准，增加税收数量。原因之二是船户针对量船收税的特点，改造船只，加大载运量，偷漏税增加，也使实际税收数目减少。而且政府规定的标准，不能随物价浮动而及时改变，税收总额减少，使税官们的薪俸、管理关税的各项经费，都产生不足。因此，税官就用私自增加收税量的办法来补充缺额、缺款。这就形成在中央颁发的征税标准之外，又产生了法外法规，中央规定成了空架子。虽然顺治、康熙、雍正、乾隆四个时期政府都依据现实更改了税收标准，但修改跟不上实际变化，更何况嘉道时期没有再改变，这就使得税官根据自己的意愿，苛索商人，增加收税，年年相继，使商人的实际税负比政府规定的加重了。
在清代，中央集权是国家政权的形式，专制体制是国家政权的本质。政府则是专制体制下执行权力的机构。清代的政府以皇帝为首，由朝廷中央各部大臣、及各地方官员组成，行使国家权力，其职能是巩固王朝的统治，维护社会秩序与安定。政府为了达到、军事、财政目的，制订制度，提出政策，进行管理，都很难离开。尤其一些政策落实的结果，总是体现在经济方面。政府的各种职能又是相互关联的，经济作用很难与政治、社会和军事作用分开。如果说政府制订了某些商业制度、政策，并进行了管理的话，其目的也首先是为了国家的财政需要，其次是稳定社会，减少和避免民间冲突。很难说政府为商品流通，为民众利益，提供什么服务，并象政府那样，提出若干十分明确的市场交易规则，制订管理商人的办法，制订符合时宜的各种制度。
然而，从实际情况看，又不能说政府没有为商品流通制订制度，提出政策，进行管理，尽管不能与资本主义国家的政府作用相比，因为两者有本质的区别。政府在商品流通中的一些制度和政策，可以肯定地说，在当时的条件下是必要的，也是顺应市场经济的，说明政府对商品流通的政策、管理起到一定的积极作用。
专制体制有统一和高效率的优点，一道谕旨下来，各地方政府都按照做，说改就改，不许不改。当然各地方的具体制度并非一样，政府是根据各地区的不同情况进行规定的，所以清代前期具体制度的创新，是政府强制性结果。当时的专制体制是以私有制为基础的，政府对私营经济并不过多干预，甚至还有一些保护措施，无形之中降低了管理成本。一般来说，制度创新和决策过程中，专制政府也并非是皇帝一个人的独裁，尤其对经济事务，先是监察机构官员提出疑问和意见，然后由中央各部官员、或各省官员进行讨论。这些官员往往都结合管辖区的具体情况，提出解决办法，最后由主管部门汇总，向皇帝报告，经皇帝批准执行。正是通过这一过程所产生的政策、制度，因地制宜，因时制宜，因势制宜，具有较强的可行性，增强了政府管理的能力，也正是由于清代前期专制政府的权力集中，各方面的职能权力随之加强，使得有关商品流通方面的许多具体制度得到创新。
值得指出的是，专制政体本身的局限性，限制了政府在商品流通中发挥更大的能力。专制政府缺乏有效的社会制约，没有独立的权力中心牵制政府，致使中央政府在商品流通方面的职能权力过于集中，从而产生了许多政策性失误。由于政府的政策、管理、制度违背市场，落后于时代，从而使管理成本增加，管理商品经济的能力受到限制。清代前期政府建立的盐垄断行业，在建朝初期曾有利于增加财政收入，但经过相当长的时间后，则显示出固有的弊病，而且不能用行政的方法治理，只能依照市场规律来调节。根据当时形势，政府本来可以象对铜和茶一样，改变盐的销售方式，但政府固守旧制度，最终形成私盐流通越来越扩大，以致官盐难以占踞市场的局面。随着物价上涨，政府本来可以不断调整各关税则，使税则更符合客观实际，而政府对这些违背市场规律的旧制度，不敢越雷池一步，放弃了改革的机会，削弱和限制了自己管理商品经济的能力。对于接近实际，能抓住制度缺陷的基层官员提出的创新意见，中央主管部门多以政治原因为由驳回，显然，中央主管部门过多考虑的是与政治有关的事情，并未从经济角度，重视市场规律，致使一些制度的改革推迟了多年。权力过于集中和权力缺少监督是产生这些问题的重要根源。
政府对商品流通的一些管制和某些制度缺陷，扭曲了社会资源的配置。因为皇权为主的国家利益在高于一切，社会资源也首先满足国家财政的需要，致使国家富足，百姓贫穷。这种制度缺陷为官员贪污，商人偷税创造了条件。例如在垄断行业中，政府建立管理机构，使一批官员直接介入流通过程，参与买卖。在税收制度中，税官可以根据实际情况，自行决定税则标准等等，这与政府决策的目的和思维方式也有关系。政府往往以维护统治秩序、社会安定为目的，以商民纳税“习已为常”，而且“沿续已久”等为词，怕改革生乱。其实清代前期商人闹事的情况比农民少得多，怕乱是没有道理的。政府的思维方式常常因循守旧，缺乏创新精神，对进一步改革制度很少考虑。可能正因为此，反而给实际工作的官员留下了比较大的利用权力的机会，使他们可以根据实际情况，自行决定。有人说，一个好的制度可以使坏人变好；一个坏的制度可以使好人变坏。这从某种角度说明，人订立制度，制度又改变人、影响人，所以不仅订立制度本身是十分重要的，而且这个制度要与时俱进，不断改革，也是不可忽视的问题。对此，最能发挥主导作用的就是政府，也可以说政府管理经济，最重要的就是建立一个符合实际、切实可行的制度，并根据实际情况不断变革这个制度。同时，还应该从立法和执法方面着手，减少官员的自由裁决权。
政府的制度创新来自于实践和经验，而不是理论，所以很难在理性的指导下进行。政府管理经济，是头痛医头，脚痛医脚，依靠实践经验，进行制度改革。这与政府的官僚制度有一定关系。政府通过科举取士，用很少的成本聚集为其服务的人才资源。“学而优则士”，使相当一部分知识分子去作官，这是他们实现人生价值的唯一途径，所以他们的兴趣不在研究学问方面，而且政府也不看重学术研究。另一方面，专制体制对中央政府各方面的事情缺乏透明度，政府管理经济的情况，学者们很难了解，不具备全面研究的条件，没有理论是可想而知的。同时期西方国家的学者，已经创造了一些相关经济理论，但是当时的政府固步自封，不外国的理论与实践。例如乾隆皇帝对关税与粮食价格的关系很关注。他简单地认为，只要关税低，粮食价格就会下降，所以在乾隆七年(1742)，他推行征收米粮税的各关全面免税的政策，这期间有些官员提出不同意见，都被乾隆驳斥。但到了十三年，粮食价格上涨如故，于是在省级以上官员中，展开了粮食价格上涨原因的讨论，虽然提出了一些问题，也不能说不对，可是没能象英国、经济学家洛克那样从理论上探讨解释，没有对关税与粮食价格的关系进行深入研究，正是缺乏理论指导，试验失败，二十三年各关重新征收粮税。总之，清代前期对于政策、管理、制度等有关经济制度①的创新关键在政府，而并非由于外国入侵没能完成。
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① 这里所指的制度是广义的制度。
[作者简介]邓亦兵，长期从事清代前期商品流通史的研究，参加《中国经济通史·清代经济卷》(经济日报出版社2000年版)中卷的写作，是主要执笔者。另有二十多篇，分别发表在《中国经济史研究》、《中国史研究》、《研究》等刊物上。近年来主要研究清代前期政府在商品流通中的作用问题。
