中日两国政府信息公开制度之比较
[摘 要] 2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》是中国政府加快民主化进程、 加强法制建设的一个重要标志。与日本的信息公开制度相比,中国的信息公开制度虽有自己 的特点,但是也存在着不少不足之处,尤其是在对信息公开范围的界定以及法律实施 的保障机制方面有进一步完善的必要。
[关键词] 中华人民共和国政府信息公开条例;情报公开法;法制建设
《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)已经正式颁布,并于2008 年5月1日起生效,这对我国政府机关的施政行为产生了很大的影响,同时也使得中国公民对必 要行政信息的获取有了相应的法律保障。《条例》的实施,从某种程度上缓解了 我国政府信息公开立法的迫切需要,具有一定的强制力与约束力,但因法律层级的限制,还 不能与其他相关法律很好地衔接配合。此外,《条例》本身所包含的内容也有待进一步完 善。笔者试图就此与日本的信息公开制度作一比较,以期能够从中发现一些不足之处,从而 对进 一步完善我国的信息公开制度有所帮助。
1 中日两国“信息公开制度”建立之概况
1.1 中国信息公开制度建设的进程
作为在全国范围内施行的法律条文,《条例》的生效日期是2008年5月1日。实施后不到一个 月,四川的汶川地区就发生了特大地震灾难,中国政府在第一时间全面将地震的 大量信息通过各种途径,以最快的速度传向全世界。“在这一过程中,9513 %的受访者认为政府对地震灾害发生前后相关信息公开的透明度较高,4 97%的受访者认 为政府对地震灾害发生前后相关信息公开的透明度需要进一步提高”。[1]这些 事实说明了一点,那就是中国政府颁布的《条例》,绝不仅仅是一项形成文字的政府条令, 而是在政务活动中得到了贯彻与落实。
1.2 日本《情报公开法》的建立与实施
日本的《情报公开法》2001年4月1日正式颁布实施,其预备时间十分漫长, 而且还经历了一段曲折的历程。早在上个世纪60～70年代,日本民众就曾围绕政府及少数公 务员之间发生的一系列丑闻展开了议论,要求政府方面公开相关的政务信息;日本自由人权 协会也在1979年9月发表了《情报公开法纲要》,并于同年11月就“情报公开”的问题 展开了讨论;1980年5月,日本民社党提出了《公文书公开法案》;1981年4月,日本共产党 又提出了《关于行政机关公文书公开的法案》;同年5月,公明党、民社党、新自由会、社 民联等团体又联名提出了《公文书公开法案》。
面对民众及在野党团日益高涨的呼声,政府机关不得不对此给予高度的重视。1980年,大平 内阁即提出了《关于情报提供的改善措施》,同年10月开始在各省厅设置文书阅览窗口。[2]其后,虽然《情报公开法》的制定与实施经历了多次反复,但日本政府最终 出台了相 关的法律条文——《情报公开法》,并规定适用于依据《国家行政组织法》(1948年制定) 设立的国家行政机关与特别机关,如国立大学、警察厅、检察院以及会计检察院等机构。[3]
《情报公开法》实施以后,人们对其条文存在着许多不满,认为还有很多地方需要 加以完善。日本法学界也对此进行了广泛的讨论,如日本律师联合会于2004年11月19日曾发 表了《关于情报公开法的修改意见书》,其中首要一点就是认为应在“第一条中加入‘保障 公民的知情权’,并作为‘情报公开法’的立法目的”。[4]其次,还对如何防止 行政机关主管滥用职权以及申请查阅政务信息手续费的减免等提出了许多改进意见。
2 中日“信息公开制度”之比较
2.1 信息公开的范围与对象
从文件公开的范围来看:中国的《条例》采用列举式与排除式相结合的方法,对应主动公开 的信息范围作了明确规定,同时也规定了凡涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息 不得公开。 在第9条至第12条中列举了一系列应予以主动公开的信息条款,而对一些没有主动公开,但 又 与公众切身利益相关的信息,则依据有关规定可以向申请人公开。此外,《条例》第14条又 规定,“行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其 他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”。[5]仅从这点来说 , 无论在哪 个国家都是相同的,即使在信息自由制度发展较早且更加完善的美国,除了法律规定的 9项例外,也有很多信息因种种原因而不能公开。
但是,由于中国采取的是列举法与排除法相结合的方式,在这两者之间就存在一个很宽中间 地带,关于这个中间地带的信息能否公开,《条例》第14条又规定了“行政机关对政府信息 不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保 密工作部门确定”。[5]这种做法可以说极易产生歧义,由于没有一个统一的机构 来进行协调,这就很容易因人为的因素产生不同的结果,从而造成不一致的现象。
相对而言,日本的《信息公开法》却较为宽泛。除列举了一些不予公开的信息种类 以外,其 他种类的信息则必须予以公开,从而较充分地体现了“以公开为原则,以不公开为例外” 这一国际通行的准则。
2.2 信息公开的反应措施
《条例》规定的信息公开,采取的是主动公开与被动公开相结合的方式,同时还规定政府机 关对于当事人的申请,尽可能当场予以答复。不能当场答复的,则应在15个工作日内予以答 复;如因为特殊原因需要延长答复期限的,延长期限最长不得超过15个工作日,也就是说最 长不得超过1个月。而日本类似的规定期限均为30日,这对急于获取相关信息的当事 人来说,就显得尤其重要。
但是,当申请人所申请的信息内容不属于该机关,而为另一政府机关所拥有时,中国采取的 是告知申请人应去何处申请,并同时告知该行政机关的名称、联系方式;日本采取的则是由 政府机关与其他机关的主管商定达成共识后,移交相应机关处理。虽然作用是相同的,但对 当事人来说,获取信息方式的差别就比较显著了。
2.3 信息公开的保障机制
为保障政府信息公开的顺利落实,中日两国都采取了相应的措施。中国规定了各级政府建立 健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度,定期对政府信息公开工作 进行考核、评议。同时指定国务院办公厅为最高政府信息公开的主管部门,各级人民政府同 时设立相应的主管部门,负责信息公开工作的实施。对于那些没能履行信息公开义务的政府 部门,规定申请人“可向本级监察机关或主管部门举报”,[6]而对于本级监察机 关或主管 部门的处理决定不服的,还可以“向上一级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管 部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”。[6]《条例》第35条还规定了“ 情节 严重的, 对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究 刑事责任”。同时在第35条中列出了违反“条例”规定的6点。但是,对于什么样的行为 可以称作是“情节严重”或“构成犯罪”却没有作出界定。同时《条例》只是表明了“依法 给予处分”和“依法追究刑事责任”,可是对于当事人来说,他们并不关心上级主管部门对 责任人作出怎样的处理,他们所关心的是能否及时获取所需的信息,自己的知情权能否得到 有效的保障。
