政府竞争：大国体制转型理论的分析范式
【内容提要】
俄罗斯体制转型的混乱无序现状引起了许多学者对主流经济学在分析处理类似复杂状况时的理论适用性的关注。另一方面，几个较小国家的经济转型过程却与正统的自由化理论模式大致相符。考虑到俄罗斯巨大的地理疆域，我们几乎唯一能够找到的合适比较对象是。一些学者在解释中国经济体制转型的相对成功时常常会提及这是因为存在着一种“维护和创造市场的联邦制(market preserving and creating federalism)”。应该说，这些学者在没有仔细深入地研究中国转型过程中的地区经济结构、政策及其变化之前就使用“联邦制”这一西方中较为规范的概念，这是过于草率的。
本文将仔细探讨A.Breton的“政府竞争”（competitive governments）概念对于大国经济体制转型的理论意义，尤其是这些国家内的空间多样性与地方自主权对建立新经济制度的影响。大多数研究体制转型的经济学模型都假设：在一个高度集权的政治体制内，各级地方政府没有可能自主确定符合其自身条件的特殊转型道路；分析中央与地方政府之间和地方政府与民众之间的委托－代理模型同样是易使人误入歧途的，因为事实上当前俄罗斯的现状更符合一种同时有多个委托人的委托－代理关系。对于中国的情况，在评价地方自主程度方面，存在着不同的分析意见。对两个国家来说，“政府竞争”都将是一个合适的理论出发点。
本文试图通过对中国与俄罗斯进行直接比较来大致得出政府竞争的一些基本。基本的想法是：由于两国存在巨大的空间（或地区）差异，全国统一的经济转型政策将引发各地政治经济不同的反应，而这种反馈差异将促使各地逐渐形成不同的转型路径。同时，转型过程中各地的不同制度安排会引起相互趋异的结构变迁，而这种相互趋异的结构变迁反过来又会使得地方利益逐渐形成并日益显著。例如，地方经济的内生增长及其溢出效应和集聚效应将导致中心与边缘地区之间在政治经济上出现断层和差距；出于不同的利益考虑，地方与中央政府之间的互动作用就会对这一过程产生相当大的影响，其程度视边缘和中心之间的断层和差距具体在多大程度上反映到全国性政策层面上而定。
中国与俄罗斯都具有以下特征：都出现了地方政府作为产权主体的“地方产权制度”（regional property rights of local governments）现象，由中央确定的货币政策都对解决财政矛盾起着关键作用，以及中央－地方政权之间存在着围绕税基和财政收入再分配的复杂的讨价还价现象。两国之间一个明显的区别在于，俄罗斯在引进议会民主以后，一方面，地方利益在政治决策过程中得到更加强有力的体现，另一方面，在吸引那些具有流动性的生产要素时，资方与工会会表现出不同的利益取向。在这两个国家，政府竞争都将促使地方精英不断参与政治决策，形成许多新的政治团体，尤其是增加了市一级政府的重要性。
从政府竞争的角度看，必须用一种全新的观念来确立经济体制转型政策。适宜的转型政策应该为政府竞争创造一种能够操作的政策框架，而不应过细地规定在地方转型中地方政府要采取哪些措施。从理论的角度看，仍然有着关于政府竞争的不同解释，如新古典主义的解释和进化经济学的解释，前者强调更多的集权主义政策，而后者则更倾向于分权和自主决策。
1. 政府竞争与体制转型
1.1 两个被忽视的转型维度：国家与空间
通过分析各个后社会主义国家在类似体制转型过程中的不同表现，人们开始意识到国家制度与结构方面差异的重要性并给予了越来越多的理论关注，而长期以来这些因素在体制转型的经济学分析中是被忽视的[1]。例如前苏联体制转型的混乱无序状况的一个重要原因就在于，无论在狭义的还是广义的国家领域，俄罗斯都未能完成制度安排层面的实质性化，其中狭义的国家领域包括诸如政府行政管理，制度等，而广义的国家领域包括各个党派，代表集团利益的院外活动等等。这一有关俄罗斯政治体制转型的判断既能够说明为什么总体转型效果欠佳，也应让研究转型问题的经济学家清醒地看到，经济学理论对于国家转型问题的发言权可能极其有限[2]，而总体说来，政治方面的体制转型应该被看作经济政策转换的外在条件。
转型过程的错综复杂性也取决于一个国家的空间经济多样性，这一点也恰恰切合上面提及的俄罗斯的情况；这种多样性既反映在各地区经济结构的差异上，也反映在政治体制和相应的具体制度安排上。只要翻阅一下有关经济学文献我们就能发现，空间是在转型问题讨论中除了国家以外受到不应有忽视的第二个重要因素或分析维度（有关这一现象俄罗斯学者的论述可 Vardomskij 1997，以及Sachs 1997）[3]。大多理论都不加批判地假设：转型国家政府能够在全国范围内整体划一地实施某种转型政策，例如私有化策略，而新建立的制度将以同样的方式适用于整个空间。这意味着，我们所熟悉的经济学理论都从一种“点经济学”（Punktökonomie）的理论假设出发，在这种经济学理论中，对受观察的国民经济的描述是不区分空间因素或空间差别的。
本文将以中国和俄罗斯这两个大国为例，观察如果放弃“点经济学”观察方式将会产生哪些分析结果。我们摒弃这一观察方式，取而代之以这样一个出发点：在这样巨大的空间里，国家政策将在各地得到了不同的贯彻和执行，发挥不同的作用。这样，国家在转型过程中的作用就不能根据一种对全国范围一视同仁的政治经济学解释方法和思路来加以解释和分析。在更大程度上，一方面必须明确认真考虑这些差别；另一方面必须仔细分析考虑地方政府机构和中央政府机构之间的相干作用机制。由此，有关地方的政治经济学问题将走到理论分析的前台，这一问题也同时带出了各地不同的具体转型过程的相干作用问题[4]。
事实上，在传统转型研究文献中，人们往往假定中央政府具有广泛的管制权力和能力，也就是说，人们假定存在着政治权力完全集中和整合的现象，计划经济作为一种经济体制的理想类型（Idealtyp）正是典型地基于这样一种假设。一旦放弃了这样的理论假设，我们就不得不首先面对中央政府与地方机构之间复杂的委托－代理关系问题，这非常类似于过去那些针对计划经济体制中的信息结构与激励结构问题的大量研究文献[5]。但是即使是那些文献也都隐含着“点经济学”的假设，因为这些地方政权或机构都是作为中央政府的各部门附属组织来看待，而事实上的计划和谈判过程都是集中在中央决定的，这个中央可以被看作巨大空间中的一个点。这些情景在许多人的眼里就是原苏联或民主德国计划经济的真实写照，苏联计划经济模式在50年代的试验以后就在体制构成中不再包含地方因素了[6]
在前苏联解体以后，俄罗斯是以联邦的形式重新构筑政体形式的。在这一背景下，不再能搬用简单的“委托-代理关系”的分析范式来研究俄罗斯的转型过程；尤其是在1996年俄罗斯实现了地方选举以后，地方政权同时要面对至少两个独立的委托人：一是莫斯科的中央政府，二是当地的民众[7]。而且由于地方政权自己修改了地方法律，许多地方法律是与联邦法律相互矛盾的，这使得俄罗斯各地的制度框架之间出现了明显的差异[8]。以上差异只是正式成文制度层面的差异，如果考虑到非正式制度的差异及“宪法现实”与成文宪法之间存在着固有的差距，那么各地制度框架的实际差异会更加悬殊。因此，俄罗斯的体制转型应该被看作是两方面进程的复杂的相互作用和影响，一方面是中央政府不断提出体制转型政策措施，另一方面是部分自治的地方政治经济运作。
将这一想法抽象地来表述，那就是说，我们的分析工具要应对这一转型现实的挑战，把全国转型过程解释成各地千差万别的地方经济体制转型的复合结果，这样的地方差别主要通过考虑“空间”和“国家”两个分析维度得到充分的反映。图1现象地显示了这些因素之间的相互联系。
图1：空间与国家作为转型维度
1.2 “政府竞争”概念作为新的转型理论范式
人们会提出这样的问题，对以上所述的复杂的地方体制是否和如何能够加以理论分析。观察表明，在俄罗斯或这样具有巨大疆域、资源和政治经济实力的国家，各种政府机构为了获得各种宝贵的资源、政治影响力和控制权，或共同争取，或相互竞争。因此由A. Breton（1996）所引入的“政府竞争”概念（Competitive governments）是一个或许极为恰当的分析工具[9]。我们还可以将下列几个在已有中出现的类似概念都作为Breton一般理论的具体表现：例如“地域竞争”（Territorial competition）、“宪制竞争”（Constitutional competition）或者“辖区竞争”（Competition among jurisdictions）。在这些理论分析中，应该清楚地界定规范概念和实证概念之间的区别。现在出现的大量有关经济理论分析都是属于规范研究范围，也就是研究者建议用政府间的竞争来作为提高政府行为的效率和有效限制政府权力的政策工具，这些研究大多是学者们在讨论欧洲一体化的背景下提出的（比如Seliger 1998）。在有关欧洲的文献中也有部分研究是属于政府竞争概念的实证运用分析，比如有关欧盟内部各个城市之间竞争的实际经验分析（比如Cheshire/Gordin 1997；1998），因此，Breton的理论分析能运用于实证和规范分析之中：从实证的角度，各个政府或机构事实上是始终处于竞争之中的，从规范的角度来说，必须找到一些能够调节政府间竞争的构想，使得这些竞争能够有利于整体社会经济的；也就是说，中央政府与各级地方政府之间的关系不应看作是一个干预问题，而应看作是一个秩序问题[10]。
这一理论分析范式包括纵向和横向的竞争：这意味着任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。这样的政府竞争并不一定包含“空间”概念的观察方式，但在横向竞争中，各地方政权的空间差异性一般来说起着重要的作用。这样的空间因素应该是理解联邦制国家的最必要理论假设出发点之一。
与此相联系，在有关联邦制度的经济学文献中，存在着针对政府竞争的进一步理论区分，那就是对“新古典”主义观点和“进化经济学”观点的理论区分（ Apolte 1999，第1章）。这种理论区分非常近似于对有关产品市场竞争的分析方法的区分。新古典主义分析首先假设市场的制度环境、各个市场主体的偏好和拥有信息是既定的，从而得出有关各种制度安排的配置效率相对优劣的结论。进化经济学分析方法否认这些假设条件是成立的，并恰恰将竞争视作获得有用信息的途径，这些有用信息包括各种备选的制度安排，人们的偏好和各种竞争主体行为的影响，这样在新古典主义分析中处于中心地位的资源配置问题在进化经济学分析中却退居相对次要的位置[11]。两种分析方法对于政府竞争福利效应的判断也完全不同，新古典主义分析得出的结论是悲观的，而进化经济学却更为乐观[12]。在给定现实的政府竞争条件的状况下，虽然这样的判断是属于规范分析的结论，但它们也关系到实证分析。对我们这里研究的两个国家，新古典分析的隐含假设是，中央政府或一种通过中央协调的表决机制（“合作的联邦主义”）能够设计一个最优的地方辖区结构和最优的财政资源分配方案，而不会在其中追求自身的利益（参考Inman/Rubinstein 1997，第48页等）。
从经验的角度，我们认为进化经济学的分析方法对于分析体制转型问题来说更为合适，因为转型过程的一个鲜明特征就是其制度框架是无法事先给定的，所有的决策者都必须积极地寻找新的替代性制度框架，他们拥有的所有当事人的信息都是不完全和不充分的[13]。同时，决策者的目标函数也不是稳定的，它本身应该当作一个内生变量并处于变动之中。俄罗斯体制转型的特殊性还在于变化的政治格局使得一些公共领域的行为主体失去了原来的决策地位，而同时出现另一些新的当权者。因此，这样的转型现实远离新古典主义理论能够运用的状况，有关政府竞争的新古典观点也无法成立。现在关键的问题是，如何能够将进化经济学理论的分析具体化[14]。应该看到，这是一个尚未得到“开垦”的研究领域：因为无论是所谓的“宪法经济学”（Constitutional Economics）还是用进化经济学理论分析“地方政权之间的竞争”现象，都还未能进入实证分析的领域[15]。
我们用以下图2来表示运用进化经济学理论进行实证分析的研究框架，这一分析框架体现了一种理想型的分析框架。在本文中我们将主要集中于横向和纵向政府
图2：政府竞争的基本框架
竞争的地域维度：横向与纵向的政府竞争是彼此互相衔接的，其中一种竞争的结果将影响另一种竞争的结果。比如，某个地方政权在从中央争取资源的竞争中获得较大的利益，它就会在与同级其他地区的竞争中处于优势地位。图2也显示，政府竞争也可以用一种一般化的交换范式来作经济学分析：例如地方和中央的行为主体为争取居民的赞同和忠诚而互相竞争，竞争的砝码就是他们各自提供的政府服务。这时，政府竞争就与市场竞争通过各辖区对重要生产要素（如投资、人才等）的竞争互相衔接起来，这些要素决定各地区经济增长的最终结果；在中央与地方的行为主体之间还存在对资源分配的竞争，这尤其典型地表现在两者围绕分配从经济增长收益中抽取的财政收入的竞争。
提出政府竞争分析范式问题的政治意义
上面已经提及了一些借助政府竞争分析范式分析大国转型可以获益的论据。除此之外，还应明确指出这一分析范式的政治意义。对于俄罗斯联邦来说政府竞争的政治意义是显而易见的，各个联邦主体面对中央政府积极维护和追求自身局部利益，在横向关系上采取各种复杂的合作或竞争策略，这些都是在联邦制政治体制中极其普遍的情况。中国不是一个联邦制国家，直接运用政府竞争的分析范式似乎要受到障碍[16]。但有些研究文献却提出了这样一个论点，即认为事实上现阶段中国的政治经济结构已经出现许多“准联邦制”（quasi-federalism）的特征；非常有趣的是这些文献提出了这样一个明显规范性的看法，即认为这些辖区之间的竞争加速了转型进程，也就是在形成一种“维护或创造市场的联邦主义”的意义上（请参考Qian/Weingast 1996）。这就是说，他们从实证意义上把体制转型与政府竞争作为一个总体加以看待并进行一次性的规范评价。从这一意义上所作的中国与俄罗斯的比较研究可以发现俄罗斯联邦内部特殊的政府竞争影响的功能失调效应（Slider 1997）。如果对中国的状况进行表面的政治学分析，就显然不由得使得人们以赏识的态度评价[FXY1] 这样一种“适度自由化的发展型独裁政体”，这种政体似乎可以贯彻和实现一种中央集权的国家调控与政府竞争的混合性模式。与此相应，中国及时地从俄罗斯的转型过程中吸取了教训，在这一意义上其作法也会部分反馈到俄罗斯，对俄罗斯的进一步转型产生部分影响。
政府竞争这一主题的政治意义得到了有关中国与俄罗斯中央政府影响力将会崩溃的各种预测一再走红这一现象的印证。许多学者注意到九十年代上半期中国中央政府财力下降并将它解释为地方政府权力增加的“症兆”，他们提出了“地方主义”这一研究中国的新的分析范式。在中国，有关中央政府影响力将会崩溃的各种预测本身也明显是1994年实行税收制度改革重要原因之一[17]。在俄罗斯，尤其是1998年“八月危机”以后，这类预测自然又在政治讨论中走红，而且其实际可能性又由于俄罗斯联邦内部民族冲突的爆发而一再加大，尤其是近来莫斯科对车臣的军事行动而得到可怕的证实[18]。
当然，将政治层面的内容也纳入分析范式会大大增加问题研究的复杂程度，尤其是这样的话对一些规范问题的回答就成为不可避免，比如如何权衡政治自由权利的重要性等。但是，从经济学角度看，分析财政制度可以是同时分析转型过程中政治和经济问题的一个相对准确的切入点；虽然中国与俄罗斯的政治体制可以按“联邦”特征得到明显的区分（Bell 1998第308页），但是在财政领域上两国较容易互相进行直接比较。中国从政治体制上来说是一个明显单一制的国家，但随着改革措施的不断引入中国的财政体制也吸收了不少分权的因素，并在有意平淡处理[FXY2] 的“分税制”改革名义下尝试把这些分权因素纳入政治体制中。正是这些现象使得一些学者有理由提出“准联邦制”的概念。
但是这一财政制度可以理解为规范国家资源使用权利在各辖区之间的分配的一个制度框架：可以说这里的权利指的是“国有产权”[19]。随之提出的问题就是规定资源使用权如何分配的根由和激励结构，这些激励结构将作用于最终行使这些产权的个人身上。政府竞争与市场竞争的最主要区别就是在于，与前者有关的激励结构更为复杂，因为政府竞争中的行为主体不是自主和独立的“产权所有者”，他们被嵌入于各种同时规定着其行为的制度环境之中，比如地方政府既处于政治选举的竞争环境中，由同时处于相互之间的横向竞争当中。重要资源的国有产权分配显然与转型问题有关，因为引进新的财政体制同时意味着一部分资源从计划经济体制下的国家控制中释放出来(“私有化”)；从中引申出转型文献一直忽视的一个问题，那就是产权界定的特殊问题：虽然行使国家财政强制权力自然以一种特殊的方式限制了私有产权，因为这不能直接影响私有产权的“使用权(usus)”方面，只能影响私有产权的“收益权(fructus)”方面，但是即便如此，它依然能够通过激励结构间接地规定私有产权中使用权的具体行使方式。从这个角度看，中国国内学者在转型经济学讨论中明确区分“非国有化”和“私有化”是有充分理由的。
让我们首先把话题转到这一要点上来：我们完全可以设想，对于形式上相同的私有化计划，实际进行的非国有化过程和财政制度的重新构建过程都会有可能非常不同，尤其是可以表现出不同形式的政府竞争；这种国家体制变迁的差异又会导致原则上相同的转型措施出现显著不同的结果。
2. 私有化与国家权力的转型：税制改革与“地方产权”的出现
在迄今为止的经济学文献中，对私有化的分析都是从经济过程的配置效率和动态效率的角度进行的；然而这样的理论视角却是过于狭窄，因为计划经济体制的产权出发点就是对国家行使的财政强制权力和国有产权不作区别，这反过来意味着，税收制度与产权制度的改革事实上是一枚硬币的两面。对于一个具有巨大经济空间的国家，其税收制度的主要特征得看国家强制权力如何在各个层次的辖区之间进行分配。因此，很显然，在不能在全国范围内顺利、统一做到明确区分私有产权和国家财政权力之间界限的情况下，政府竞争也许就成为体制转型的决定性因素。但是，问题恰恰在于，只有在国家领域的所有行为主体都服从一种共同的意志而共同采取行动的情况下，上述产权和税收的区分才可能顺利做到；而如果中央政权实行的私有化方案对地方政权的利益兼顾越少，所有行为主体服从一种共同意志而共同采取行动的可能性也越小。相反的情况也是可以设想的：地方政权偏好某种私有化措施，而中央政府的政策则封杀这样的作法。
中国的这方面情况相对来说比较为西方学者所了解，在大约十年前就已经有非常好的理论分析[20]。在改革措施出台以前，中央政府就已经向地方政权分配了对财产的支配权和使用权,在此还另外存在着一种类似习惯法的非正式安排，那就是地方政权能够对通过自主投资而形成的财产拥有权利要求[21]，而有关资源配置的国家计划则掩饰了这样一种结构，即在以显著的地方自给自足经济为特征的经济体系的表层。这一“地方产权”制度在1978年以后就成为进行对分配利税的权利要求意义上的财政权力分配的基础，对分配利税的权利要求原本就是各方对参与收入剩余分配的权利要求，尤其是八十年代末和九十年代初，一般是利用“包干制”的方式来分配这些权利的[22]。1994年税制改革以后，这种将国有产权与税收制度紧密融合在一起的作法依然留存下来。进一步推行税制改革的决定性因素是大多数国有企业的盈利状况非常糟糕，这使得财政收入中间接税的重要性不断提高（He 1999）。在国有部门之外，对所谓的乡镇企业的征税与产权的界限情况类似，也不明晰，尤其是那些属于集体所有制的乡镇企业基本上游离于国家税法以外运行，只限于基于承包合同向当地管理部门缴纳承包费（参考Krug 1997，Smyth 1997）。
中国的实例显示了，税收管理的组织对于严格分开国家强制权力的行使和产权的正常运行非常重要。直到1994年的税制改革才使得中央税与地方税管理部门从组织上彼此分开，这就至少部分铲除了使得国家财政利益与国有产权所有者利益难解难分的基础。在把国有企业改组为股份公司的过程中，中国成立了专门负责管理国有资产的独立机构，其目的也是同样的。不过，根据中央和地方财政收支数据我们可以这样推测，那就是，不仅整个国家的支出主要必须依靠来自于国有企业的收入，而且同样一种收支关系也适用于各省份的财政，它们也同样主要依赖于这些省份管辖范围以内的国有企业收入。这说明，过去就形成的“地方产权”体制依然是新的税收制度的基础[23]。
由于实施大规模和较为彻底的私有化计划，俄罗斯似乎较为迅速地完成了国家领域与经济的分离。但是这样的“休克疗法”却很快使得国家、企业职工和企业领导层陷入了分配冲突之中，其结果是原企业人员得到了分配“私有化券”或“股票”的优先权。但是，这样一来当地政权机构与处于本地的企业之间产生了一种间接的利益联系，因为员工拥有企业产权也意味着资本的流动性受到明显的限制。
从纯技术的角度看，俄罗斯税收管理部门是高度集权的，其中企业税原则上属于联邦税，这就与中国高度分权的税收制度形成了鲜明的对照[24]。在另外方面，不仅是税收管理部门，而且包括其他的联邦当局，这些机构的公务员除了工资由联邦政府提供以外，其他一些重要的社会福利如住房和各种社会服务都由所在地的地方政府提供，从这一角度看，俄罗斯的联邦公务员并不明确地只向中央政府效忠[25]。企业税是按照属地原则实施收缴的，这些税收缴上来以后，收入的分配也基本上按照这一规则进行。所以，实际的状况并不完全反映正式税收制度框架。不过，这并不意味着，真正的“地方”所有者利益在对企业征税的财权方面得到实现。
诚然，地方政权事实上力图对私有化进程施加影响，这会使得中央政府的地位进一步得到削弱，在此，地方政权甚至通过颁布联邦主体总统令的方式来对私有化进程施加影响，比如联邦主体总统令规定将一些自然资源直接划归到该联邦主体所有（参考 Bell 1998,第179页等）。其中的过程可以区分为这样两个阶段：在第一阶段，随着第一次大型私有化浪潮，国有资产首先划归联邦内不同层次的政权所有，在此资产的所在地自然发挥着重要的作用；同时地方代表在私有化委员会占据了重要的职位。因此地方政府普遍能够在私有化过程中维护当地企业的利益。在第二阶段，即在“八月危机”以后，为了保证地方政权对联邦的忠诚和弥补预算的亏空，联邦政府向地方转让了更多的所谓的“金股票”。因此，可以在总体上断言，俄罗斯没有明确分开财政权力与产权的状况在某种程度上已经与中国相接近[26]。
当然与中国实质性的区别在于，俄罗斯一直明确推行私有化转型目标，而且私有化进程在不同地区有着明显不同的强度，以至于我们必须肯定其结果就是在地区层面呈现出一种制度多样性。但是，恰恰在这里提出了一个问题：如何解释这种地区层面的制度多样性？俄罗斯在财政与市场之间形成地方分权突出的关系结构是私有化进程的结果，而中国的分权结构却是早已存在的“地方产权”分布格局的结果。
随着对财政利益的追求与产权制度的重整这两者的日益交融，中国和俄罗斯两国内产生了政府竞争的特殊条件。一方面，重新分配产权是那些地方政权的竞争战略的对象，而另一方面，某种确定的分配又为制订这类竞争战略创造了环境与条件。面对如此错综复杂、“地形”千差万别的巨大国家，没有一个中央当局能够仅仅根据自己的目标-手段设想采取和贯彻那些触及各种当事人利益的经济政策措施。但是，这样就提出一个问题：政府竞争将如何影响国家领域中各种行为主体的行为？他们究竟拥有哪些行动可能性？
3. 政府竞争中的需求因素
原则上，我们可以运用供给与需求范式来解释分析政府竞争。不过，初看一眼，就可以发现，政府竞争的具体特点是由国家组织的结构多样性和制度多样性决定的：政府服务的“需求方”可以是具有地域流动性的企业，也可以是当地选民，后者的影响取决于政治制度及其具体的选举模式。决策者作为政府服务的“供给方”，其目标函数同样要因政治制度而异作出调整，比如中国现阶段出现在各地逐步建立一种地方选举制度的苗头，该制度就显然与一个发展得较为完善的民主制度有很大的差别[27]。在供给方面，情况还会由于以下原因而变得更为复杂化，那就是：一方面，人们必须查明那些行为主体到底可以支配哪些竞争参数，但是另一方面，政府竞争恰恰在于获得和控制这些竞争参数。
在首先考察狭义的税收制度时，我们初看一眼就会注意到两个国家的税收立法都具有明显的、形式上的中央集权特征。除了极少数几种无关紧要小税种之外，地方政权一般没有权力自主地决定税率和税种[28]。本来仅仅是在俄罗斯发生的这种状况是令人不解的，因为它毕竟拥有联邦宪法，许多地区又都享有部分广泛的特权，但地方政权在税收政策方面的自主权在形式上却受到了严格的限制。然而，再多看一眼，人们就会注意到在这两个国家里都存在地方政权具有较大规模的所谓“预算外”财政收入的现象，这些预算外财政收入对整体经济有着很大的意义，它们由类似于税收的收入组成，其涵盖面很广，从完全合法的收入到公然违犯国家的收入[29]。上面最后提及的现象是一种征兆，说明中国与俄罗斯两国的中央政府面对地方实际行使其形式上排他性的立法权的可能性事实上非常有限。应该看到，这些地方的第二财政是出于非常不同的动机和由于各种非常不同的困难局面而形成的，但无论如何，它是地方政权努力争取竞争活动空间的结果。同时，这是由政府利益和地域之间的深度认同决定的。
税收制度从两个方面来说决定了政府竞争参数：一方面，税收制度使得政府能够有资金提供某些服务；但是另一方面，国家对私人的税收索取或许是一种消极因素，会对该地域的吸引力施加负面影响。横向的政府竞争的前提条件是：政府服务的需求方拥有在不同的地区之间自由选择政府服务的权利，另外，服务供给是与政府从地方税收收入中为其融资的能力挂钩的。因此，这里我们有必要简单考察一下需求方的流动性。不过这里必须补充说明，在研究文献中学者们对流动性的强调似乎有点过头（例如Apolte 1999），因为事实上政府竞争中的需求方除了用“退出”或“用脚投票”等外在方式表示对原地区的不满以外，他们也可以采取含蓄的“发言”机制：这意味着，即使不考虑选举因素，政府也应当有兴趣征得政府服务需求者的同意，一个政府还承受着一种竞争压力，因为当地政府服务的需求者也接受有关其他地方的政府服务的大量信息流。总而言之，从需求方角度看，流动性并不是政府竞争的唯一机制[30]。
在前一部分所描述的有关没有明确分开税收权利要求与产权权利的现象首先意味着，资本的流动性受到了抑制。不过，这也与地方政府追求的目标有关。在中国与俄罗斯，地方政府无疑特别是以解决就业问题作为其政策目标取向，资本的低流动性反映了地方劳动力的低流动性。但是这意味着，地方政府可能会对企业从本地区的外迁非常在乎并尽量避免；另外方面，支持陷入困境的本地企业也会给地方财政带来负担。所以，地方政府原则上会积极促进本地经济的结构转型，尤其是通过吸引外来投资。当地的区位政策与当地企业之间存在紧密的利益相关（俄罗斯这方面情况请参考Hartel 1999）。
两国的实践表明，地方政权的相应的行为直接表现在各种“地方保护主义”和限制生产要素流动，还表现在地方政府总是千方百计为支持当地企业争取资金。尤其在中国这一格局解释了直到九十年代中期地方政府对国家银行体制改革的抵制行为，这些抵制行为既发生在制度层面（比如国有专业银行的商业化），也发生在宏观经济层面（坚持继续把信贷计划作为稳定宏观经济的政策工具）（参考 Herrmann-Pillath 1991b，Huang 1998），宏观经济的不稳定主要是由地方政府的信贷周期造成的。1994年银行改革以后地方政府的影响力开始明显下降，但是另一方面，地方政府依然对全国性商业银行的分支机构、城市合作银行、过去几年中从中变化而来的地方性商业银行有较大影响。显而易见，在国家监管当局无力有效保障地方交易的信用质量的情况下，宏观经济运行隐含着较大的潜在风险。此外，对中国地方政府行为有较大影响的另一领域是围绕引进外资的竞争，在此，公共服务的提供与税收实际上存在着明显的联系。从经验数据角度看，这一领域的实际状况对外界来说是极不透明的，但人们大致可以推测，各地政府通过同时运用实行低税负和尽可能供给更多的地方基础设施这两个竞争参数来展开竞争，而最终是缺乏流动性的本地企业和居民为这一战略承担了成本[31]。此外值得一提的是，在引入外资方面，财政与产权所有者之间的界限是较为清晰的。
在俄罗斯，地方财政与金融的融资机制同样对宏观经济稳定具有一种破坏作用，即使这些机制本身不同于中国。不过，在各地区之间围绕引进外资的竞争中，同时表现出一种明显的压力，这种压力有助于提高资信。明显不同于中国的是，在俄罗斯获取信贷的主要途径不是通过专门的金融中介机构（比如各种国际信托投资公司），而是直接通过地方政府发放债券的方式[32]。在“八月危机”以前，地方政府大大加快了卢布债券的发放，其最终的主要用意是想弥补地区财政的亏空。虽然危机的主要原因是莫斯科财政金融金字塔系统运转失灵和联邦预算的崩溃，但是这一危机一方面也殃及了俄罗斯的那些地方财政模式的运作，另一方面也迫使地方政府接受教训进入一个学习过程（参考Moody's Investor Service 1999）。对俄罗斯内部的政府竞争来说，引进外国直接投资的重要性还远远太小，因此在区位条件和资本流入之间还不存在直接关系。按照许多观察家的意见，几年来被媒体炒作得非常红火的“金融－集团”（FPG）构想在地区层次上的实际作用，只是促使地方政府加强对资本流动的控制（Evistgneev等 1999）[33]。
允许我们在这里就“资本”这一要素作个小结：一方面，两国都存在明显的政府竞争现象，而且在中国，这尤其是与对外经济这一纽带有关；另一方面，两国国内存在着极大的阻碍生产要素流动的因素。这使得政府竞争本身为政府分清财政权力与产权之间界限只提供了非常有限的激励，但地方政治过程中那些“发言”机制在多大程度上有效，这也起着决定性的作用。这里，当地民众对“发言”机制有效性的作用很大。如果我们转而观察“劳动力”这种生产要素的状况，那么在中国和俄罗斯更难直接比较，但至少我们可以断定两国存在一些相似之处，这些相似之处尤其是产生于由住房市场的滞后发展造成的劳动力流动障碍。只要两国的大多数居民仍然依赖于包含补助的住房和/或便宜的房产，那么他们就会被几乎雷打不动地钉住在原地。在中国这种联系会由于那些与家庭相联系的劳动力流动战略的传统形式而得到松动，但是同时又因迁入城镇的各种限制规定得到强化。与俄罗斯的不同之处还在于两国就业结构的巨大差别，这也限制了两国之间的可比性。中国人口在劳动力市场上是受歧视的，在总人口中占大部分,因此中国呈现出一种明显分割的劳动力市场；虽然中国最近时期出现了农村人口大量的迁移，但它们对政府竞争的影响极小，因为毫无疑问的是，农村人口的转移决策对地方政府在政府竞争层面上的服务供给来说是或多或少无关大局的。在俄罗斯也发生人口迁移，但它首先在很大程度上与扭转过去苏联的区位政策决定有关（比如不再强调对西伯利亚的开发和居住），其次是某些地区中民族关系紧张的结果[34]。因此，在俄罗斯劳动力要素的流动对政府竞争也只产生相当有限的压力。这一点很重要，因为我们可以推测，围绕吸引具有流动性的资本的政府竞争会对那些缺乏流动性的生产要素带来不利影响。在这种状况之下，缺乏流动性的生产要素只有一种可能性，即通过一些政治机制（比如地方选举）来保护自己，以免当地的决策者作出不利于这些缺乏流动性的生产要素的竞争策略。
以上分析表明，在与俄罗斯横向的政府竞争还相对较为微弱，其中中国地方政府围绕吸引外国资本的竞争是一个例外，这种竞争同时从整体角度看是成问题的。这种微弱的横向竞争使得地方政府在分清财政权力和产权方面感受不到太大的压力。尤其是在俄罗斯，情况似乎表明，在资本与劳动力的流动性有限的情况下，俄罗斯地方政府又将重新获得地方产权。我们可以推测的是，在这种情况下，那些含蓄的“发言”机制同样倾向于只能为财政权力和产权的分开提供极少的激励，因为地方政府经受着那些社会危机现象带来的大量压力，这种压力促使地方政府采取进一步的干预措施。在极端情况下，政府竞争甚至会使得整个转型过程中断。实际情况确实是，在俄罗斯1998年“八月危机”以后成立的各地“危机委员会”又带有了明显专制的特征。
针对危机的各种应对政策使得原来国家权力与所有者产权界限清晰化过程再次发生逆转[35]。但是在另外方面，地方政府的行动可能性在很大程度上决定于他们能得到多少财政资源；而恰恰在危机时期，这些财政资源就不再完全处在该政府管辖区域范围以内。因此，如果不明确观察和分析中央和地方政府的关系，要理解整个脉络几乎是不可能的。
最后还有重要一点必须指出：政治制度当然也规定了政府竞争中需求方的决定因素，即通过以下方式：它允许或者排斥某些确定的参与方式。但是，在这个意义上，政府竞争也发生在专制制度条件下，只要在这些专制制度条件下也能够区分供给方与需求方，比如最简单的形式可以是：在供给方面，能够区分两方行为主体，一方是各种政府组织机构，另一方是那些政治精英人物（政党及其高层人物）。。几乎所有其他的社会成员都作为需求者而被排除在外。这一极端的制度构想之所以令人感兴趣，是因为政治转型过程中政治精英本身无论如何都担当着一种特殊角色，以至于他们的个人偏好在假说性的政府目标函数被赋予特别大的权重。比如这一问题在分析那些军转民计划中尤其值得关注。
4．纵向分配冲突与作为策略困境解决途径的非正规约束的出现
在国家权力的重新分配和界定过程中，不同级次的政府之间的关系当然具有非常决定性的意义。政府竞争这一分析范式原则上假设，地方政府追求自身的目标，而且能够为实现目标部分自行设计其可能的行动空间。由于存在这样的行动，在中国和俄罗斯两国内，在对调节纵向关系的正式规则和调节部分自主的行为主体间冲突的非正式游戏规则之间出现了一个明显的差别。因此，对两国的比较研究的出发点绝对不能只是联邦制国家俄罗斯和单一制国家中国两者之间的、无疑十分重要的宪制上的不同。应该看到，只有存在一个有效运行的法律判决和执行制度的前提下，也就是说在存在判决是否违宪并强制执行的的司法权的前提下，才可以认定正式的宪法规则已经规定和反映了宪制的实际情况。而在两个国家都还几乎或者根本就未能做到这一点[36]。但这也意味着，当对有关正式法规的理解出现分歧的时候，人们总是必须通过政治途径来加以解决。因此我们讨论的问题就变为，这些解决冲突的政治机制最终是如何导致各种非正式规则的产生，而且这些非正式规则在长期发生作用以后可能又会造成正式制度安排的变化，而这些变化结果又往往并不是各参与方有意直接安排的[37]。
在两个国家内，纵向关系构成讨价还价的谈判系统，上下级行为主体都明显倾向于采取对每一件事逐个作出规定和调节的做法（也可以说是随意专断的做法）[38]。实际上，在分配财政资源方面根本不存在有约束力的法律规定。也就是说，我们在这里遇到的是一种无与伦比的政府竞争领域，在其中还存在着一种地方政府之间的直接的横向竞争。[39]不过，在俄罗斯，这一维度的竞争会由于以下原因更为显著和突出，那就是，联邦制结构虽然不允许、但却能够容忍那些联邦主体自主地修改宪法。在中国，学界对这一问题的讨论只是停留在各地政府以非正式的方式侵占一些权限的层面上(“地方主义”)，因为各地方没有可能自主地正式修改宪法。
有关纵向竞争的实证研究单单由于缺乏可靠数据就已变得非常困难，因为必须承认，在中国和俄罗斯，有关法律虽然规定了某种方式的资源分配，但同时最终分配却是中央政府并不透明的拨款操作的结果[40]。此外，在讨论两国财政收入状况时，绝对不应忘记，中国和俄罗斯中央政府都积极将许多任务下放到地方层次，从而大大增加了迫使地方政府调整财政收支的压力。（Filippov/Shvetsova 1999，第64页等）这意味着那些财政措施是以复杂的动机状态和激励结构为特征的（同样可以参考Ma 1997b，第2章）：
－一方面所有参与者都必须为自己攫取尽可能多的财政收入，从而能够在新一轮讨价还价中占据相对有利的地位和掌握足够的“谈判资本”。当这样的策略还不足以保证自身的利益，他们就会在博弈中积极要求得到其他的实物资产价值或者其他的权利来替代对财政资源的索取，也就是说，这样就出现一种多维度的、各种复杂政治权利和义务之间的交换[41]。
－另一方面，财政收入的分配当然也是由实际需要所决定的，这些实际需要首先是由于各地区不同的体制转型结果和各地政府的财政状况相应的不平衡而出现的。这些需要又大大增强了中央政府的权力地位，因为对许多地方来说，中央政府是财政拨款的唯一来源。
－最后，所有的参与者在谈判过程中都面临着信息不对称和非共时性问题，因为各地政府财政状况的改善，虽然可能提高了它们相对于中央政府的谈判权力，但同时也会使得中央政府改变对这些地方的行为方式（比如收回财政补贴，加强要求地方财政为中央作贡献等等）[42]。
正是上述这些策略上的相互依存关系，最终使得有关中国和俄罗斯的国家统一局面将会崩溃的种种预测不能成为现实。事实上，前苏联的解体已经重新激活了民族之间的裂痕并使得在俄罗斯联邦产生了一种民族－政治结构，这样的结构的均质程度类似于中国的情况（参考Lapidus 1999）。加入这一联邦的各联邦主体实际上并没有威胁退出该联邦的地位，因为这一举动等同于退出者要放弃中央政府所提供的各种资源。如果谈判过程甚至允许各地方满足各自的偏好，那么退出的好处将更加减少，这在俄罗斯非常明显[43]。上面提到，中国在九十年代前期进行过一场讨论，其中有个论点是，为了增大各省份对中央政府的依附性，中央政府应该有效增大中央控制的财政再分配份额。这一论点确实发挥过作用。不过，这一论点等同于中央政府所支配的所有其他资源的消隐，这样中央政府的地位就显得过于薄弱。这同样也尤其适用于所谓的“象征性资源(Sympobische Ressourcen)”的情况，这些“象征性资源”是在减少那些“民族”成分之后与增强“国家(Nation)”观念联系在一起的，也许在中国与俄罗斯两国，这些“象征性资源”为地方加强与中央的认同和地方行为主体加强自律都提供了某种基础：地方政权的部分政治合法性仍然与由中央政府所代表的国家相联系（参考Li 1998a）。
从狭义的经济联系角度看，货币体制对纵向的政府竞争起到了关键性的作用。当中央政府能够和愿意实行限制性货币政策的时候，它也在某种程度上为政府竞争确立了基本路线：之所以如此，首先是因为中央政府对地方上任何任意的国家干预市场过程的变化形式实行硬预算约束。这意味着，即使是在国家机构和市场主体在资金来源方面通过各种补贴或优惠贷款等等紧密交融在一起（例如在俄罗斯所出现的地方层次的－集团），这最多只能“软化”个别地方行为主体的预算约束，而对地方单位总体的资金约束依然保持有效。因此，地方政府之间的竞争原则上也可以发生在一种尽可能高效和有效地投入可支配资源的压力下。
在中国，严控信贷规模是在北京的中央政府掌握的一种决定性的政策工具，借助于它，中央政府迫使各省份参加中央处于主动地位的谈判博弈：如果地方的财政赤字无法通过信贷来弥补，这样它们只能在现行财政体制的架构内通过与中央政府讨价还价获得财政资源。这种替换关系在两个国家都能够被观察到。我们前面已经提及，北京通过1994年的银行制度改革加强了其对金融部门的支配地位；其后进一步的步骤包括1997年以来加强对金融的监管控制(逐步允许地方金融机构破产)和最终建立跨省份的中国人民银行大区分行制度。在俄罗斯，莫斯科虽然很早就允许存在金融部门的一种多样化格局，但同时将财政关系集中到较少的银行；然而，无论如何，莫斯科掌握着对银行再筹资业务的控制权，从总体上看，在九十年代中期，俄罗斯中央银行对资不抵债的商业银行的“拯救”表现出了明显克制的态度（参考Buch 1998，第118页）。其结果是，大多数地区依然依赖于莫斯科的中央财政拨款。只是在爆发了“八月危机”以后这个令人感到棘手的均衡被打破，因为俄罗斯中央政府无法继续弥补地方财政的较大亏空，各联邦主体被迫更多地求助于当地银行的信贷（参考Evstigneev等 1999，第59页等）。
联邦主体引进一种自己的货币由此与国家信贷体系脱钩是一种潜在的威胁因素，这一潜在的威胁因素在事实上的无关紧要性是纵向政府竞争的一个规定性因素。由于在俄罗斯存在一种联邦制结构，这一格局的可能的复杂性在该国就变得特别明显，因为那里绝对重复产生过代用货币[44]。俄罗斯财政关系中的一个特殊之处是在中国所没有的，那就是财政关系中的实物交换现象，尤其在“八月危机”以后，似乎有违常理的是，俄罗斯中央政府财政相对于地方的作用实际上得到增强，但同时“实物税”在地方上变得越来越重要。这就形成一种耐人寻味的混合状况：一方面，涉及中央对地方的“生活费”(也就是公务员工资)拨款的地方财政预算依赖于莫斯科；另外一方面，地方在“实物财政”领域和在联邦主体之间的物物交易领域拥有自主权，在个别地区，这部分物物交换超过总预算交易(Budgettransaktionen)的一半以上（Ljasko 1999，第24页等）。后者当然导致一个结果，即界和政府之间的相互融合和政企不分问题加重，因为所有参与方在介绍和促成各笔交易时需要相互帮助（Lapina 1998）。所有参与方在逃避联邦当局的征税方面有着某种最低程度的共同利益。
显然，鉴于这样的复杂背景，有关财政收入的最终分配结果很难用统计方法来加以确定。中国和俄罗斯的情况尤其如此，人们都很难分清财政预算拨款与对某些企业或特殊项目的部门性倾斜支持之间的界限，尤其是无法借助统计分析将两者分开（比如俄罗斯中央政府对各地的军工联合企业提供支持的情况）。但是，这种情况不透明的问题也同样困扰着分配冲突中的参与者：包括中央政府在内的所有政府都无法真正了解到竞争对手的相对地位是如何发展而来的（Taschicharina 1999，第23页）。由此产生了一种深化竞争的自发机制，而且似乎有违常理的是，这一自发机制造成了一种集权趋势。之所以如此，是因为只要地方政府无法相互协调，就会发生“竞逐”中央政府财政资金的现象，在“竞逐”过程中，地方与中央之间的政治关系就成为最重要的因素。这一竞逐的较外在表现是地方政府在北京和莫斯科的大量“院外活动”：所有地方政府都会投入资源，争取与中央建立更为紧密的关系，从而最终获得中央那些原来未作明确分配的资源。理论上来说这一状况非常近似于竞逐专利权的状况，或者更普泛地说，非常近似于那些按照“赢家通吃”规则进行的竞争过程，因为各个地区也许把横向竞争看作是一种“零和博弈”，但是，这也许意味着地方为紧密它与中央的关系投入了过多的资源。同时存在着大量激励，即以其他方式利用这些投入，以免这些投入变为无益的沉入成本，以至于这还加强了与中央的纽带联系。
因此，我们可以认为，恰恰是无透明度成为莫斯科可资利用的一种增强自身权力的手段，因为这增加了地方之间互相合作的难度。原则上，地方陷入了一个“囚徒困境”，因为当所有其他地区选择互相合作并与中央作对的策略时，某地区选择与中央合作的策略会得到足够大的利益，对于这一点，所有地区都知道，但是由于中央政策没有透明度，其他地区不能马上辨识和发现“背叛者”。因此，结果是所有地区都回到本来不符合自身偏好的与中央合作的策略上来。因此，莫斯科缺乏透明度和带有随意性的政策受到了多方责难，但是我们可以把它解释为策略，它把一种“囚徒困境”强加给各地区，以便实现符合中央政府偏好的结果[45]。
从以上分析我们可以观察到，在中国与俄罗斯各个地区也尝试通过正式的合作改善相对于中央政府的地位，其中明显的例子是俄罗斯各种跨地区一体化模式，但在中国也完全能够找到类似的安排。在中央政府按照“分而治之”的行动准则对待地方的情况下，地方之间的合作应当是一种合适的对策。我们也许可以观察中国各省份的较大的结构相似性并与俄罗斯各联邦主体内的结构作一比较，来解释中国和俄罗斯在这一方面所存在的差别。结构相似程度较大就意味着地方之间存在一种较为直接的竞争，从而可能更倾向于地方之间的不合作。
有关这两个国家的研究表现出一种明显的偏重倾向，那就是研究者似乎过于注重对中央与其直接下一级（即中央－省份）关系的研究而忽视了对更低一个层次（也就是“市”这一层次）的情况。这种忽视实质上易于使人误入歧途，因为一方面，那些城市都处在这一层次上，只要它们没有独立的地位(如中国的直辖市就有独立的地位)，而另一方面，社区财政也集中在这一层次，它对当地的生活区位条件和经济区位条件起着决定性的作用。在俄罗斯，国有部门的私有化过程伴随着把由中央政府承担的国家任务直接推卸给市级政府的过程，比如过去附属于企业的和幼儿园的经费都必须由最基层的政府来提供（Leskin/Shvetsov 1998b，第90页）。在中国也发生了类似情况。在最近，俄罗斯财政负担日益加重、难以为继的市政领域正逐渐成为政治问题，值得注意的是，由于联邦主体的经济规模相对来说较小，那些大城市在财政上就具有突出的重要性（Barskij等，1999）。
对于中国来说，这种忽视分析层次较低的政府的做法必定造成人们所看到的只是一幅有关纵向的政府竞争的扭曲画面。这里，必须考虑中国的城乡差别，因为在那些正处于快速的工业化进程之中的地区，与省级财政相比，这些地区有着较大比重的非正式财政成分（Herrmann-Pillath/Zhu，1998）。这里，“非正式”首先只意味着在过渡时期尚未对企业照章计征本来具有法律约束力的那些企业税，企业更多是向上缴纳各种“费”（参考Mao 1997，第285页等）。但是，这在另一方面意味着，在地方自身的偏好和财政系统之间形成了一种更加直接的联系。事实上，中国的经济区位竞争也首先发生在城市之间，而不再是在省与省之间。其中典型事例是一些城市为吸引外商投资而实施的措施和发展得较充分的乡镇企业在省内的搬迁。俄罗斯在“八月危机”以后也出现类似趋势。
在中国由此形成了一个包括各种合法和不合法的非正式财政在内的体制，其中合法和不合法的非正式财政分别为“预算外收入”和“体制外收入”。这里愈加关系到市级财政预算收入，这些非正式的预算收入自然与正式财政预算收入构成了一种互相竞争的关系。在俄罗斯，这样的发展显然还刚刚开始，不过必须注意，在许多联邦主体的财政预算中，市级预算占据了相对来说最大的份额。同时在现行俄罗斯各地财政体制中，预算外收入部分日益由本来更应归属于市政层面的收入种类组成，比如其中包括罚没收入。也就是说，在两国都有迹象表明出现了一个新的层面的政府竞争，它可以对上一层次的关系造成实质性的影响后果：由于可能结成的联盟数目在进一步增加，而且比如中央政府也可以通过与加强与大中城市的合作而削弱省或联邦主体的地位和作用。俄罗斯前联邦总统叶利钦在1997年发起成立一个市级政府特别理事会就是运用了这一策略[46]。
5、政府竞争的框架条件
政府竞争只能在特定的环境条件下发生，而且这些环境条件只会随着时间的进展缓慢发生变化。它们除了包括一个国家的经济结构状况、经济发展水平，还包括非正式制度，这些非正式制度植根于某些文化传统，也规定了该国宪制的发展（Voigt 1999）。以下我们将观察分析其中的几种环境条件因素，同时揭示俄罗斯与中国情况的区别所在。
5.1 初始的结构条件
研究体制转型问题的学者们一直非常强调中国特殊转型与其他后社会主义国家转型的初始条件之间的差别及其突出意义（有关这点的最新论述参考Woo 1999）。事实上由于高度垄断和人为扭曲的区域结构，俄罗斯显示了鲜明的特殊性，它们对那些处在竞争中的政府的目标有着直接影响。中国与俄罗斯有着以下共性：它们都具有广阔的疆土，许多地区都强烈地依赖中央政府的财政拨款，如果没有这些财政拨款的话，这些地区本来就会追求另外的经济发展方向，比如俄罗斯的远东地区和中国的西北地区就是如此。另外一方面，受过去毛泽东时代的区域政策的影响，中国各省工业经济结构雷同程度很大，这一点与俄罗斯的情况大不相同。这种不同尤其体现在中国各地区存在着使得它们在所有领域内改善当地竞争条件、并倾向于基于可能的自给自足条件实行地方保护的很强的激励。在俄罗斯，可以推测，地方保护就似乎不大可能成为政府的竞争策略。只是由于由政府作中介的实物交换的作用很大，这一点难以判定，因为在此也许首先要观察实物输入方面的情况（“八月危机”之后有些地区实行的输出禁止是出于完全不同的动机）。
无论如何，长期以来中国各省对外部资金流入的依赖度在逐渐降低，人们习惯于用资本流动性在下降来解释这一现象，但这也可能意味着中央财政再分配的相对减少[47]。在俄罗斯则相反，各地区对中央财政再分配的较大依赖却是源于地区的结构问题。但是，这些结构问题很难一概而论，而自然必须结合各个别地区的具体问题才可以说得清楚。俄罗斯中央与那些联邦主体之间缔结的契约存在着程度惊人的千差万别，这可以通过这些各地之间突出的结构差别得到解释，这些结构差别允许各地获得完全不同的谈判地位和采取完全不同的策略。此外，要考虑在两国都存在极端的地区经济不平衡，使得人们任何有关要通过联邦制的再分配机制来实现“生活条件的平衡”的设想成为不切实际的妄想。
5.2 政治体制
政府竞争的第二个重要框架条件理所当然是政治体制因素。正是在政治体制方面，中国是单一制国家这一事实状况才有其真正的意义，因为这等同于延续过去各种可能的中央集权做法和“一党执政”的列宁主义政治体制。这意味着，个人的前途始终都是取决于他们能否成为在执政党内的权势人物，也因此意味着其目标取向在原则上是超越地区层面的。另外这里也是在城乡之间的一道具有决定性意义的分界线，因为农村地区官员的晋升很少能够突破这条分界线。因此，真正的竞争尤其发生在地方层次，而不是出现在各省与中央之间，这是可解释的（参考Li 1998a）。另外一方面，从总体看，这些执政党权势人物是连结地方利益与中央战略目标的也许是决定性的保证，这也正如过去苏联的情况。
从这个角度看，俄罗斯的政治民主化过程意义深远。特别是1996年扩展到联邦主体层面的地方选举迫使公职人员更多地注意倾听当地选民的要求和呼声，寻求选民的同意和支持（参考Schneider/Vogel 1999，第10页）。但这并不必然意味着有限考虑地方利益：比如在存在地方政府腐败或滥用职权这类弊端的情况下，地方选民完全可能会转向拥护中央政府的政策或决定。因此，由于地方的民主化进程，中央既失去也得到一些行动参数：中央失去了通过影响地方官员的仕途对之直接控制的手段，但另一方面它能获得了通过对民众利益进行整合与作为工具利用的可能性。对于这一得失的最终结果，我们同样难以一概而论，因为俄罗斯各地的政治关系太不相同了，相应地方民众的态度也应该非常不同[48]。在中国，人们也能观察到类似现象，那就是，中央政府试图通过保护地方民众的利益，来更好地规范地方政府的行为[49]。
5.3 政治文化
与政治体制直接相关的政治文化同样是影响着政府竞争的框架条件。世界范围内存在的各种联邦制结构是明显多种多样的，大多数观察家认为，这主要与一国的和文化因素有关，比如在一个地区的自我认同或者对联邦规则的自我约束方面情况就是如此。这样，我们自然要看到在过去俄罗斯与中国都有明显中央集权的传统，而地区的政治认同、尤其是地区的政治号召力的意义都是非常有限的，过去的苏联从类型学角度看无论如何都有着“帝国”的特征，中华人民共和国可能迄今为止都是如此（参考Simon 1995, Fitzgerald 1994）。另外一方面，中国人显示了对国家有着非常强烈的忠诚，与此相对，俄罗斯人的忠诚感则在某种程度上归因于历史和民族的地方情结和纽带。人们往往用“亚民族性(Sub-Ethnizität)”来描绘中国的情况，这确实有其道理。比如省级政府总是为了构想和设计当地自身的发展道路，总是强调这类地方特色和地方认同（比如江西强调自己是革命老区），或者抑制人们对过去的回忆来强化理所当然该由地方管理机构治理当地经济和社会的意识（参考Hendrischke 1999）。在俄罗斯，如果地方政府借助民族的地方联系动员民众，这在很大程度上是成问题的，因为在许多联邦主体其内部都是多民族共同居住并彼此有着明显的界限和利益冲突；在这种情况下政府采取一种中立对策似乎更可取，但是，这类地域很难形成地区认同。
此外，政治文化的一个重要特征是非正式的谈判规范在各组织内部和各组织之间的存在，比如有关“公平”的标准或者认定权力是否正当的衡量尺度等。政治精英及其观念的稳定性对于保证这些规范的延续性是决定性的。这正是中国的状况，共产党领导的政治沿续性自然是保证这类规范的延续性的一个重要因素，并且是产生许多学者经常引用的“干部资本主义”的息壤（参考Herrmann-Pillath 1993; Heilmann 1996）。与此相反，在俄罗斯，许多研究者断定，虽然经历了政治巨变，尤其是在俄罗斯的经济与政治的接合部同样表现出惊人的延续性，比如 “红色经理”现象就是如此（Schroeder 1997）。这些过程值得认真仔细分析；但我们在这里只能断定，谈判过程与在旧体制中的规则约束相比，相对的权重已经向着前者倾斜，而且，实行与规则挂钩的再分配制度的困难也由此当然与俄罗斯的政治文化有关（中国的情况参考Lampton 1992）。但是在任何情况下，我们可以认为，撇开中国没有进行政治民主化和没有引进联邦制体制这两个正式制度因素不谈，与砸碎了共产党组织的俄罗斯相比，中国共产党组织在中国的延续性造成了中国与俄罗斯的巨大差别。如果对那些联邦制进行一般性的分析，人们就会得出结论，即使在民主的政治体制下，存在超越地区的政党组织对联邦制的稳定也极其重要（Watts 1996：第103页）。因此为研究俄罗斯联邦的进一步发展，俄罗斯的党派政治值得认真注意。
5.4 对外经济关系
最后一个被考虑的框架因素是对外经济关系。正如我们前面一直重复申明的那样，吸引外资在政府竞争中起着重要的作用。在个别情况下会使得地方相对于中央的地位得到明显改观，一个著名的例子是在能够充分利用香港的资本市场潜力的情况下，广东甚至在90年代可以与中央政府实行的紧缩经济政策脱钩。因此对外经济为地方提供了从对纵向竞争的限制中“退出”的途径。在俄罗斯，迄今为止充其量远东地区似乎处于类似的境地，它们单纯从地理位置和技术的角度来说更应该向环太平洋经济区域方向发展；随着运输价格的变化，远东地区与俄罗斯联邦其他地区的经济整合大大受到削弱（Isaev/Minakir 1998，第66页等，第102页等）。
两个国家对外经济发展对社会领域的影响还是根本不清楚。在中国，人们始终强调沿海“蓝色”文化与内地“黄色”文化的差异，认为沿海地区显示了较强的开放心理和灵活态度。不过，仔细的观察却表明这样陈词滥调就会露出纰漏。事实表明，社会领域的转型是建立在特定环境中的学习过程基础之上的。比如上海在某些领域直至今日都未能显示旺盛的企业家精神或文化，这种精神或文化在过去为高度政治化所遏制（参考Wong 1996）；Hanson（1999）的研究则发现，俄罗斯的许多边境地区或对外门户表现出仇外现象，这与这些地区过去军队和安全机构的大量存在有关。另一方面，“内”和“外”之间的关系只能理解为长期历史发展在人们意识中的一种复杂反映，而现在这些概念在俄罗斯正处于不断的变化之中（参考Simon 1999）。
总体而言，政府竞争的框架条件是其最终结果的主要决定因素之一，在有些时候甚至会明显表现为发展进程的路径依赖现象，但我们应该尽量避免过早照搬这类概念而妄下结论。框架条件的影响的出现总是要以竞争参与者的学习过程为其中介，而人们的想象力和创造力也可以打破路径依赖的惯性[50]。
6. 政府竞争的动态机制与制度学习
我们已经多次观察讨论了有关区位竞争条件动态变迁的现象。很明显，比如领域中选举方式的改变会直接引起决策者目标函数中的各种权重的大幅度改变；不过，可以认为，变迁本身也同样造成政府竞争的内生变化，比如由于某些地方产业必须从市场上退出并由此改变了该地区的利益格局。正是鉴于这一情况，我们需要一种进化经济学的视角来考虑这样的问题：政府竞争会对有关行为主体的学习过程产生怎样的影响？政府竞争自身用怎样的方式促使新的行为主体出现？制度创新是怎样进行的？制度创新又是如何实施和扩散的？这样的学习过程能否引起结构变迁与制度变迁之间发生强烈的相干作用并最终使得经济产生质的飞跃成为可能？
可以认为，对于转型国家来说，这些因素的重要性要远远超过对发达化国家的重要性，发达国家有着长期稳定的政治体制，以至于也应当可以估计到那里政治领域内的竞争较为剧烈[51]。一方面，政治精英的替换和经验的迅速积累实际上会大大增进所有有关行为主体的经验知识，另一方面，对新的行为主体的市场进入障碍门槛相对较低，尤其切合俄罗斯的各地区的情况。对于后者，重要的是，应该区分一个给定制度架构中的新的行为主体与组织创新中所形成的新的行为主体类型：在第一种情况下，在固定的谈判制度框架下的对策角色发生变化，而在第二种情况下，谈判制度框架本身发生变化。另外，应注意，在转型过程中，社会各子系统之间的界限将变得更灵活和容易渗透：比如，这意味着，财富较容易转化为政治影响或反之亦然。这一事实关联的外在表征就是人们已经感觉到的俄罗斯和官员的高度腐败现象。
从空间经济学角度看，另外还得注意，在各地区形式各不相同的结构变迁也导致政府竞争框架条件发生持续的变化。在国际贸易理论中，结构变迁对政治经济制度形成的反作用早已是我们耳熟能详的观点。只要决策者有足够的自主权，上述观点在作了必要的修正以后也可以移植到区域转型上，比如，在分析地方保护时要注意部门间生产要素流动性增大会对院外活动的形式发生影响，在建立模型时，又要注意各种对给定目标函数作出的不同的假设对模型的后果(如是否应用“中间选民理论”等等)（有关理献综述请Rodrik 1995）。但是在作较具体的观察分析时，也必须格外注意实际的经济结构转迁的具体状况。联系到地区层面的情况，这里尤其关系到地区间的产业专业化的形式和长期的产业集聚过程。恰恰在转型过程中，政府干预是与内生的结构变迁紧密地结合在一起的：但在任何情况下，利益的形成过程及其格局会是非常不同的，具体得视地方行为主体是否经历一场老产业的衰落，或者是否在克服转型危机后经历地方性中心的复兴。
这些过程当然是很难加以分析的。比如，理论上我们可以设想以下一种联系。如Hanson（1999）所分析的那样，可以推测，由于集聚效应的作用，俄罗斯的私有在大都市比其他地方更容易发展：市场规模越大，规模报酬递增就更容易实现，知识外溢可以使得更新的势头更为强劲迅猛。同时Freinkman/Yossifov（1999）的调查研究表明，在俄罗斯，如果市政部门出现预算赤字，它们似乎显然更倾向于削减对较大型企业的财政补贴，因为对市政府来说从这些补贴所获取的政治好处要小于对联邦主体的好处(另一个原因是城市部门从这些企业身上获得的企业税的比例较低)。这些观察使得我们可以作出这样的推测，即在上述两个特点同时存在的大都市地区中，民众的偏好和政治院外活动的重心就会逐渐发生移位，并进一步促进体制转型的加速。即使表面上那些利益团体的组成根本没有发生类似明显的变化，情况甚至也可能会是这样。这类发展变化又会给其他地区作出榜样。这里应当注意，那种在较狭义的意义上推行的地区经济政策根本就不成其为变迁的直接原因：在极端情况下，也许可以设想，这些地区的决策者可能在一定的时期内会推行一种阻碍所勾勒的总体发展进程的政策。因此，这一模仿过程的结果并不是能够轻易得知的。
要分析这样复杂的动态机制，其困难是显而易见的：在政府竞争中，实际经济因素往往并不是直接发挥作用，而只是根据参与者在其利益考虑中对这些因素的反映程度发挥作用，但是参与者的利益考虑又在发生一种内生的变化。在纵向的分配冲突中，地方经济结构的劣势经常会成为政治上的优势，因为中央政府会担心政治不稳定从而会提供补贴供养那些地区弱势产业。相反，一个地区恢复经济发展会使得它失去政治影响力。当然，另外一方面，一个地区对中央财政再分配蛋糕的贡献越大，该地区的作用就越大。这一简单的思索已经表明，结构转型对政府竞争的真正反作用如何，很大程度上取决于参与者对变化的感受方式。撇开现实的经济因素不谈，正是这样一种联系，它显然也使得人们难以清晰把握地区社会经济中的利益格局和地方行为主体的积极性状况；这根本上也需要我们必须结合不同的解释思路进行解释和分析（参考Dowley 1998）。也就是说，我们应当在这一意义上引进“政治企业家”这样的概念：“政治企业家”根据自己对当地复杂的政治经济环境的把握，制订只有这样才能部分创造竞争优势的竞争策略（有关这一概念请参考Breton 1996，第33页）。然后，这些竞争策略又会促使新的力量的产生，这些新的力量推动新的行为主体的出现和加入，并由此又进一步改变博弈规则，这正如1999年夏天俄罗斯所发生的情况：许多城市为自己的利益付出政治努力并成立了一个独立自主的政治代表组织（Evstigneev等，1999，第16页）。类似地，除了正式的宪法规定之外，俄罗斯联邦委员会的地位和作用也迅速发生了变化(Klein, 1999)。
在学习过程中人们不断调整对转型的感受。政府主管部门也能通过人员交流和个人观念的转变而逐渐改变行为。从这个角度看，也完全可以积极看待转型过程中的危机现象：“八月危机”以后俄罗斯各大城市都纷纷出台旨在吸引外来资本的新举措，它们现在必须花大力气积极努力重建投资者的信心。这里必须注意，过去也一直存在着中央与地方围绕资金来源的公开竞争，这促使中央政府对地方发行公债采取了尽量限制的政策。但是，俄罗斯城市的财政极度困难在根本上逼迫中央放松限制别无它择。俄罗斯各地互相仿效施行的那些《土地法》显然同样是学习过程的产物：中央层次对土地自由化的迟疑态度迫使地方主管部门直接采取行动，因为在经济机制转型和成立新企业过程中土地起着关键作用。在中国，人们恰恰也在与国际市场惯例接轨过程中观察到类似进程，比如在许多中国大中城市或高新技术开发区有关土地审批程序的极端简化等。
在本文的第二部分我们已经说明，制度学习过程的方向和质量取决于需求因素的披露程度。有鉴于此，我们必须对一般倾向于较为乐观地估计竞争环境下制度学习结果这一做法保持最大程度的谨慎。最简单的例子是有关民主化进程对地方主管部门中期策略的影响效果。专制的民粹主义可以非常迅速地成为地方精英的成功政治策略，从而使得经济政策的学习结果简直成为一种重新回到从前的“返祖现象”。反过来，如果当地政治精英没有来自于选举的政治压力，那么这种情况就意味着，他们的制度学习过程就会主要着眼于面向上文曾经强调过的外资需求方面，也就是说，这意味着此时经济政策得到优化，而且是在“发展型独裁政体”理想类型的意义上。总而言之，在这类复杂的相干作用与结构变迁的各种可能后果相互重叠影响的情况下，对政府竞争中的制度学习过程的确切分析就会变得棘手。Uliukaev（1998）的一项调查研究也解释了这一点，他参照“遗产基金”的方法设计了一个指数以衡量经济自由化程度，结果发现这项指标与俄罗斯各地区的相对经济发展水平并没有直接关系，这意味着一项错误政策的经济后果只有在较长时期才能显现出来，尤其当该地区的原有资源基础较好的时候；类似情况也能够在中国观察到，比如一段时期各地人均收入趋同的部分原因是原来较为富裕的东北地区的经济相对而言缓慢衰落的结果，这种结果同时也拖累了国有部门的改革（Herrmann-Pillath 1995b）。
制度学习的一个特别重要的领域是为游戏规则找到达成意见一致的新途径。比如上面已经一再指出，必须在中央与地方之间逐个找出解决分配冲突的答案这种做法会对所有的参与者都有负面影响；各地区会在这些谈判过程中投入过多的资源，同时这使得他们会有动力尽力互相封锁有关财政潜力的消息，甚或根本不发掘这些财政潜力。这一策略性陷阱构成拥护严格接受在宪法层面上的再分配规则约束的最重要理由之一。1994－1998年俄罗斯联邦就发生了这样一个制度学习过程，该过程涉及“地区财政援助基金”，按照这个基金的运行规则，人们使用一些财政再分配公式，填入反映需要程度的一些参数值，以计算再分配结果，这些公式计算似乎实际上至少附带决定了那些财政措施。（Kouznetsova等，1998）这里自然得注意，由于较差的财政状况，该基金始终资金充实不足，远远不足以兑现那些计划指标定额（Tabata 1998）[52]。中国1994年的税制改革最终获得了所有参与者的同意，并由此得到了贯彻执行。
总体来说，有关政府竞争分析的最大困难在于，在某些确定的经济绩效指标与政府制度结构转换之间并不存在直接联系[53]。也就是说，如果不将有关中央与地方行为主体的那些“政治模型”（Eggertson 1998）明确纳入我们的分析框架，一种有关政府竞争的经济学分析根本就不可想象。但这最终意味着，必须找到跨学科的综合分析方法和思路，尤其是要吸收社会学与政治学的考虑方法。
7. 展望
在本文中笔者提出，“政府竞争”分析范式能够有效兼顾人们在研究转型问题时所忽视的两个维度,即国家与空间。许多圈外观察家对这里所观察研究的中国和俄罗斯两国情况的分析特点往往是：他们徒劳地寻求经济政策的系统性特点并且最终只能得出那里是一片“混乱”的结论。在他们的眼里，一方面，俄罗斯始终处于崩溃的边缘：政策是错误的，经济发展状况更是令人沮丧；另一方面，中国虽然在经济上取得成功但同时是充满矛盾的，如果观察一下腐败现象的日益严重程度，国有部门转制所带来的大量问题和日益加大的地区经济差距等等。但是，之所以得到一幅那里一片混乱的画面，可能是因为缺乏恰当的理论分析框架。事实上，现在有关中国和俄罗斯已有的大多数的出发点都是两国都有着单一制政治结构，并且至多通过利益团体概念对这一结构作些修正。
如果情况是这样的话，那么感受“混乱”只是反映了一种未被反映的假设，即：转型过程中的政治框架条件应当是静态的和均质的---这种假设与那种对市场竞争的广为传播的批评是完全可以比拟的，市场竞争的批评者同样用“无序”、“混乱”或“投机”这些词汇。这样就提出一个问题：政府竞争是否也一样具有创造秩序的内生潜力？如果说我们毋庸否认，竞争本身可以表现出多种多样运作失灵的形式，那么我们就会由此进行这样一种考虑：如果我们基于政府竞争分析范式作出一些规范分析，那么我们可以在何等程度上作出一些规范性政策建议[54]？这一步骤恰恰类似于经济学家将有关秩序政策和竞争政策的考虑引入市场竞争理论的过程。
在处理转型问题时，这意味着，转型国家的经济政策也许不再是直接制订有关转型的方案（比如全国的私有化计划），而是确立有关政府竞争的博弈规则，这些规则允许各级政府自己制订具体的方案（参考：Kerber 1998）。地方主管部门也许可以加入一种区位竞争，比如通过在某些确定的、全国性的公司法规定框架内选择私有化形式；对于联邦内的企业来说，企业然后应该能够自由选择合适的区位，由此选择某种确定的私有化方案和企业治理结构。这里政府当然应该拟定博弈规则，出台相关规定，防止那些所谓的 “皮包公司”钻各个地区不同政策的空子。从这个角度来看，比如对现在在中国与俄罗斯存在的加入各辖区所需付出的“会员费”的分析看法，就与传统分析中的看法不一样，而且要好得多(也就是认为那是通过收取特别的“进入费”来设置进入障碍)。
这些建议经常会受到诸多的质疑。这些质疑一般归因于许多人的一种特别形式的“涅磐”（nirvana）思维方式，他们省去了作为经济制度和结构多样化来源的空间维度，或者假设存在一个位于特定地域内的几乎完美整合的国家。这一假设对于俄罗斯尤其极不切合实际。但是，这就是说，我们必须找到规范性分析框架，而且这一框架不应以这一假设为出发点。我们显然正面对这一重要的理论挑战[55]：产品与劳务市场上的秩序政策与竞争政策的运行前提是，应该划清市场与国家的界线，国家尽最大可能作为“不偏不倚的第三方”确定竞争规则；在建立政府竞争的秩序时，恰恰是不能作出这样一个假设：政府竞争的参与者要自己逐步达成有关这样一个竞争秩序的一致意见，然后要自己负责维护和遵循该竞争秩序，而正是这一点反映了联邦制政治思想的真正意义，只要它能够被理解为规范政府竞争的法治手段。
尽管建立关于政府竞争的规范理论非常困难，但是以下考虑仍然给我们未来的实证分析指明了方向：未来研究的注意力应该更多地放在分析那些决定政府竞争秩序之出现的长期因素上面。在本文中我们已经在这一方向上作出了一些提示，比如政治文化是如何影响中央层面行为主体的行为的，或者它是如何影响国内再分配冲突中的战略地位的。但问题的关键始终应当是，一个建立独立和强大的司法制度的关键时刻能够到来。
