试论我国城镇住房保障的制度并轨

摘 要演 尝试性地提出住房保障制度并轨的观点， 认为这种并轨应该包括短期并轨和长期并轨两个层面。 在短期内， 应该推进租售并举的经济适用房发展模式， 提高租赁型住房保障比重， 逐步将租赁型经济适用房、 廉租房、 公租房并入到租房保障体系； 公积金管理实施“准银行式” 的模式， 实现保障资金的跨区域流动； 长期内， 应该构建多层次、 梯度性、 差异性的租房保障体系。 同时， 推进租房保障资金的准商业化、 市场化运行模式， 提高保障资金供给的可持续性。

　　眼关键词演 住房保障； 保障制度； 制度并轨。

　　1。 国家“十二五” 规划中提出， 未来五年内， 我国将拟投资 1.3 万亿～1.4 万亿用于 3,600 万套保障性安居工程的建设，使保障房的覆盖率达到 20%。 如何从制度层面上保障十二五“ 住房保障规划的顺利进行， 需要我们思考。 为此， 本文尝试性地提出未来住房保障制度并轨的观点， 并设计了住房保障制度并轨的长短期路径， 以期为解决中低收入群体的住房问题提供理论参考。

　　一、 城镇住房保障制度并轨的总体思考。

　　住房保障制度并轨是以构建广覆盖[2]、 无缝隙、 多层次、 动态性的租赁型住房保障体系的改革， 其主要目的为提高住房保障制度的运行效率，改变居民的住房消费习惯， 优化住房市场结构，促使房地产市场的良性发展。 制度并轨后的保障对象， 不仅要涵盖现行保障制度的保障群体， 更要涵盖”夹心层“、 潜在城镇人口 （具有迁居意愿的农村人口）[3]、 短暂流动人口、 ”被城市化“ 的农村人口中的住房弱势群体， 以及因市场因素造成的住房弱势群体[4]。鉴于我国住房保障制度发展的特点， 我们认为： 制度并轨后的保障方式， 短期内应该坚持产权式、 使用权式保障并存的形式， 长期取消产权式保障， 着力实现使用权式保障方式。 制度并轨后的保障水平， 应呈现出层次性、 差异性、 梯度性。 保障水平在地区间、 保障制度设计间都存在差异。 一方面， 保障水平的设定必须同当地的经济社会发展程度相挂钩； 另一方面， 短期内， 保障水平在廉租房、 公租房、 经济适用房之间应呈现出差异； 长期保障水平在廉租房、 公租房等租房体系内应呈现出差异。

　　二、 城镇住房保障制度的短期并轨。

　　1. 城镇住房保障制度的短期并轨路径。

　　（1） 经济适用房实施租售并举的方针， 逐步降低出售性的住房保障比重， 提高租赁性的住房保障比重，[5]实现购房保障向租房保障思维的转变， 将租赁型经济适用房并轨到租房保障体系。对于出售型的经济适用房， 暂时适当限制其发展。这一观点的提出， 主要基于以下因素的考虑： 一方面， 在一定程度上， 出售型经济适用房， 可以增加房地产低端市场的供给； 另一方面， 出售型经济适用房的问题突出， 但是， 尚存在一定的发展空间， 直接取消经济适用房的时机不成熟， 容易产生诸多负面效应。

　　（2） 公积金实行”准银行式“ 的运营模式，即”管理中心 + 商业性机构“ 的模式。 中央公积金管理中心主要负责宏观政策的制定、 资金风险的管理， 以非营利性为目的。 而地方公积金管理可以进行部分商业化、 市场化运作， 强化公积金的盈利性， 提高公积金的保值、 增值空间， 为住房保障体系提供长久稳定的资金支持。 同时， 对公积金进行动态管理， 即实施保障资金跨区域流动。 一方面， 地方间公积金实施跨区域流动， 合理配置区域间的公积金， 提高公积金的配置效率；另一方面， 个人公积金账户实施资金跨区域流动，可以结束长期以来地理空间限制， 加快公积金和人力资源的混合、 同期合理流动。

　　（3） 大力推进廉租房的发展， 将廉租房并入到租房保障体系。 短期内， 廉租房在租房保障体系内， 仍是保障供给的主体。 随着公租房供给保障力度的加大， 出售型经济适用房比重的增加，廉租房在租房保障体系中的比重会适当降低， 廉租房仍将对低收入群体实施保障。

　　（4） 加快公共租赁住房的建设， 将其并入租房保障体系。 随着近年来房价的攀升， 游离在保障和市场之外的”夹心层“， 其住房难问题成为了各方关注的焦点， 为了解决”夹心层“ 的住房问题， 政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租赁房能够应运而生， 是因为其自身上具有诸多的新特点。 其一， 从产权的角度来讲， 公租房的所有权归属于政府， 而其他的房屋侧重于强调房屋的私人所有权， 如经济适用房、 限价房； 其二，公租房同廉租房也存在着明显的不同。 公租房侧重于解决”夹心层“ 群体的住房难问题， 而廉租房着重于解决城市最低收入群体且住房困难的住户； 其三， 公租房的保障方式是租赁方式， 而不是传统的购房方式。

　　2. 城镇住房保障制度短期并轨的效应。

　　（1） 通过制度的短期并轨， 可以纠正现行经济适用房的弊端， 提高政策的保障效果。 在制度的短期并轨路径中， 对出售型经济适用房制度实施暂不取消的政策， 只是降低出售部分的比重，这一方面可继续发挥现行经济适用房的部分优势；另一方面可减少由可交易性所带来的效应流失。同时， 制度的短期并轨是建立在现有住房保障制度的基础之上。 这不仅有利于新旧保障体系的平稳过渡， 避免过大的波动， 而且可以减少制度并轨过程中的障碍。

　　（2） 通过制度的短期并轨， 一定程度上， 可缓解住宅市场结构不合理的局面。 租赁型经济适用房的发展， 可以推进住房二、 三市场的繁荣；出售型经济适用房可以帮助中低收入群体解决住房困难， 增加小户型住房的供给， 调整当前的住房市场供给结构， 平抑房价的过快攀升。

　　（3） 通过制度的短期并轨， 可以加快解决”夹心层“ 住房问题， 填补制度设计的”盲区“。短期内， 通过建立涵盖经济适用房、 廉租房、 公租房的多层次、 梯度性的租赁型住房保障体系，可以实现对不同的保障群体实施保障， 解决”夹心层“ 的住房困难。

　　（4） 通过制度的短期并轨， 可以缓解保障制度的资金不足的局面， 提供更为稳定的资金来源。无论是从行政手段强化保障资金与财政收入 （土地收入、 税收收入） 的”联动“， 还是对公积金实施”准银行式“ 的运行模式， 在一定程度上， 都会缓解保障制度的资金约束。

　　（5） 通过制度的短期并轨， 可以在发展公租房市场的过程中， 促进真正的房地产二级市场的发展。 这在一定程度上， 鼓励和促进了租房市场的发展， 从而改变了长期以来房地产市场单条腿走路———重购房、 轻租赁———的状况， 形成两种市场并存的房地产市场体系。