中国老龄法体系构建论

【关键词】中国；老龄法；体系构建；论文代写

　　老龄问题是人口年龄结构的老化与经济、社会、文化、政治发展所产生矛盾的总和，涉及到政治、经济、社会和文化等各个领域，属性繁杂，综合性强。而我国的人口老龄化呈现出老年人口多，老龄化速度快，未富先老等诸多特点。在政府主导、社会参与、全民关怀的立法指导思想下，如何构建一个符合中国的经济社会发展水平和和老龄人口现状的社会主义老龄法律体系，以积极应对人口老龄化所带来的诸多问题，是立法工作者面临的重大课题。

　　一、我国老龄法体系的价值定位

　　“法律是人的创造物，只能根据人的理念，也即创造目的或价值来理解。所以对任何法律现象不可能采取价值盲的观点。法律又是一种文化现象，即与价值有关的事实。”[1]老龄法体系的价值定位对于老龄法自身体系的构建具有十分重要的意义，是老龄法立法首先要解决的问题。

　　（一）人权，即权利保障是我国老龄法体系的首要价值。老年人权利保障的价值理念以西方自然法学派的自然权利观为理论渊源，人权是作为人就理所应当享有的权利，来源于人性本身，是人的尊严的体现和保障。正如美国《独立宣言》的声明：“我们认为以下真理是不言而喻的：人人生而自由，他们都从造物主那里被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。” 而在国家这个共同体中，人权通过与法律的结合，使人权的内容日益拓展，人权的实现和保障更加充分，人权成为现代法律的终极价值。老年人因其年龄、生理等原因而成为社会中的弱势群体，但他们并不因客观条件的制约而丧失其作为人的自然属性，也没有丧失其作为社会共同体成员的资格，它与社会的其他群体一样是人类社会的共同组成部分，依据人权的普遍性原则应当平等地享有人身权、财产权、政治权利等。特别是19世纪末20世纪初，随着近代社会向现代社会的转型，社会权利被载入到法律规范中，包括生存权、受教育权、社会保障权等经济文化权利。社会权的实现不仅需要及时排除非法侵害，而且要求国家提供其实现的条件，依赖于国家的积极作为。老年人基于其生理特征的制约，其权利的实现更加需要国家和社会的帮助和扶持。世界各国的老年人法律规范都强调了国家对老年人的帮扶义务，但要注意的是，这里的帮扶不仅仅是“满足老年人的需求”，也不是国家出于同情和怜悯给予老年人的简单施舍，而是国家基于老年人对基本生存和发展的需要所作的制度性安排，是老年人作为社会一员与其他社会成员平等共享经济社会发展成果的权利要求的体现。这也是近年来国际社会在老年人立法上所出现的“从需求到权利”这一趋势的体现。具体到中国的老龄立法，中国传统的孝文化强调子女对父母的赡养义务，这在我国的《老年人权益保障法》中也有所体现。但这种赡养只是对老年人最基本的生存需求的满足，老年人的一些特殊权利如政治参与权、文化教育权等，单靠子女赡养是无法实现的，这就需要国家承担保障老年人权利的职责。因此，中国老年立法要改变“满足老年人需求”这一立法理念，而以权利保障为价值依归。老年法体系作为整个法律体系的一部分，其构建和运行必须围绕尊重和保障老年人的权利这一主线。

　　（二）公平，这是我国老龄法体系的核心价值。老龄法的公平价值理念最早来自于西方的人道主义价值观，人道主义的实质是要对所有人表示尊重，使每个人获得公平和体面的对待，尽可能地解除每个人的痛苦。[2]而按照罗尔斯对平等的正义原则的经典表述，正义（公平）原则被分为两类，一是最大的均等自由原则，二是差异原则。最大的均等自由原则主张所有人都有平等权利拥有同样数量的基本自由。[3]这一原则就是我们通常所说的实质公平或结果公平。老年人权利保障的特殊性决定了老龄法在其价值取向上首先考虑的必须是结果的公平，即老年人能够同其他年龄层的人群享有同样的、平等的生存和发展的权利。从属性上讲，老龄法属于社会法的范畴，规范性、社会性、公平性、福利性是其基本特征。因此，老年法必须以社会整体利益为本位，以社会公平为核心价值理念。老龄法能够弥补相关法律对老年人群体这一特殊调整对象的规范漏洞，通过倾斜性、针对性立法对这一弱势群体进行扶持，对其他社会强势群体进行统御，体现社会互助合作精神，以实现老年人与其他社会群体平等共享经济和社会发展成果，从而促进社会的安定团结和经济社会的协调发展。我国的老年法体系的构建过程中，公平价值要体现在三方面：一是对社会资源在老年人和其他人群之间进行分配的原则、规则予以制度化、法律化，使他们在对社会资源的占有上体现公平性。二是公正解决老年人与其他群体之间的利益冲突，通过对冲突的利益关系制定相应的协调规则，实现群体之间的动态理性平衡。三是为预防和解决涉老纠纷提供公正的法律途径和救济机制。

　　二、我国老龄法体系的构建原则。

　　现行的老龄法律体系在立法内容、效力等级、可操作性等方面存在诸多缺陷，老龄法律规范数量少、分散化、不系统。最重要的原因在于缺乏一些在老年立法活动中贯穿始终，且必须遵循的总体准则。我们认为，在现阶段，要使我国的老龄法律规范成为一个内容合理、结构优化、和谐一致的有机联系的统一体，就应在老龄法立法工作中坚持以下几项原则。

　　（一）老龄政策法律化原则。在社会主义国家，政策和法律是两种最重要的社会调整机制。但从长远来看，要实现社会主义法治，必须逐渐将国家的政策法律化。特别是将解决某一类具体问题的政策上升为法律，使其具有更好的调整效果。因为与政策相比，法律在内容、调整范围、实施方式等方面具备更多优势。我国对老龄问题的解决长期存在以政策代替法律的现象，从我国老龄相关法律规定统计可知，现有专门性法律 1 件；其他涉老法律 23 件；行政法规、规章及其他规范性文件约 394 件，其中法规和规章 12 件，[4]其余全部为国务院及其部委关于老龄问题的指导意见、通知、复函、批复等带有明显政策性特点的规范性文件。然而，恰恰是这些数量庞大的涉老政策性文件在执法和司法活动中发挥着真正的法律功能，这与依法治国的基本国策是不相符的。因此，在构建老年法体系时，要逐渐将政策上升为法律，把经过实践检验行之有效的、符合老年人群体利益、需要较长时间贯彻执行的政策，通过法律的形式固定下来，使之定型化、条文化、规范化。

　　（二）规范效力提升原则。我国目前的老龄法律规范的效力等级可以划分为法律、行政法规、规章和其他规范性文件。如前文所述，绝大部分的涉老法律规范集中于规章、地方性法规和其他规范性文件，以国家法律和行政法规形式存在的涉老规范很少。由不同的行政主管部门和各级地方人大和政府制定涉老法律规范，固然有及时性、灵活性和因地制宜等优点，但以法律和行政法规为首的基础性老年法规范的欠缺，使得低等级涉老规范存在立法内容、适用对象、调整范围等方面的冲突和矛盾，整个老年法体系无法形成一个和谐的统一体，直接影响执法效果和司法救济。因此，必须要有一批解决不同领域老龄问题的老年基础法规范来统御下级规范，这些基础性的法律和行政法规更多的规定一些适用于全国的、指导性的涉老规范，使下级立法者在创制规范时有一个明确的参照系，避免立法的盲目性和随意性，这就要求中央立法机关加快涉老法律和行政法规的立法进度。

　　（三）适应性原则。这一原则有两项要求。一是与我国老年人口的结构特点相适应。我国老年人口众多，各地区经济和社会发展不平衡，使得我国的老年人群体在年龄层次、经济能力、生理状态、知识技能等方面存在较大差异，这就要求通过立法保障老年人基本权利时，不能忽视这些方面的区别，要综合考虑具体情况来制定老年法规范，以使立法符合老年人实际需要。二是与我国不同地区的经济和社会发展状况相适应。我国东部、中部和西部地区的经济和社会发展状况差异较大，即使在各个地区内部也存在很大的差异，如城乡差异。客观上要求老年立法不能搞一刀切，要因地制宜地制定出适合本地区实际情况的老龄法规范，这就要求地方的老龄法立法工作必须在实地调查研究的基础上展开。

　　（四）整体性原则。当前我国的老龄法律体系存在的一个重要问题是法律法规之间缺乏系统性，没有形成一个和谐一致、有机联系的统一整体。主要体现在两个个方面：一是分散性立法无法有效保障老年人的特殊权益。除了《老年人权益保障法》，我国现有关于老年人权利保障的法规范散见于各个部门法规范中，尚未形成专门的、完整的老年人权利保障制度体系。如民法、婚姻法、刑法、诉讼法中以及地方性法规对老年人权利保障都有所体现，但要么是规定的不详细，要么是不再适应现今人口加速老龄化所引发的特殊情势。二是存在规范冲突。如《老年人权益保障法》规定: “农村的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由农村集体经济组织负担保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养，乡、民族乡、镇人民政府负责组织实施”。该款与新修订的 《农村五保供养工作条例》有关规定不一致，目前农村的五保供养已由农村集体供养转为公共财政供养。因此，我们在立法上要注重老年法规范之间的结构性、逻辑性、和关联性，以形成一个内容完备、和谐统一的老年法体系。

　　（五）借鉴域外经验原则。在充分考虑我国国情的基础上，应该加大和加深对国外先进的老龄法立法经验的借鉴，特别是借鉴那些老龄化问题比较凸显的国家的先进立法经验，对这些国家老龄事业发展中的最新情况要进行及时的了解和研究。目前，世界上有140多个国家的法律中有涉及老年人合法权益的条款。发达国家的老年政策法规体系比较健全,涉及老年人生活的各个领域，最突出的是美国和日本。美国颁布实施了《社会保障法》、《医疗保障法》、《美国老人法》、《禁止歧视老人就业法》、《禁止歧视老年人法》等,这些法律的特点是：内容详细，组织落实，有经费保证。日本颁布了《国民年金法》、《日本老年人福利法》、《日本老年人保健法》，形成了劳动就业、收入保障、医疗保健以及社会保险四大对策体系。[5]

　　三、我国老龄法体系的构建模式选择

　　纵观老龄法比较完善的发达国家的立法例，其老龄法体系的构建模式主要分为两种。一是专门化模式。即为解决老龄问题而进行专门性的单独立法，以德国、日本等国家为典型。德国国内立法对老年人权益保障是非常全面的，其一系列制度构建为世界其他国家树立了典范。[6]如1889年制定世界上第一部老龄法—《老年保险法》（其后经过了五次修正），1957年制定《老年农民援助法》，1995年颁布实施《社会护理保险法》。日本的《国民年金法》、《老人福利法》和《老人保健法》是构成日本老龄法律体系的三大支柱。二是混合模式，即老龄法律规范不仅以单行老龄法律法规的形式存在，而且在其他部门法中也有涉老规范的存在，且多见于社会保障法、社会福利法中，以美国为典型。美国于1935年8月14日颁布了《社会保障法案》，养老保障是该法案最重要的内容。上世纪六十年代又制定实施了《美国老年人法案》，《反就业年龄歧视法》等单行老龄法律。基于我国人口老龄化的特点和法制发展的现状，笔者认为我国的老龄法体系的构建应兼采西方老龄法体系的专门化模式和混合模式，创立以老龄基本法为基础、老龄专门法为核心、其他涉老规范为补充的“有中国特色的混合模式”。以老龄基本法作为规定老年人基本权利和政府责任、指导老龄法制建设的基础性法律；通过老龄专门法将重大、复杂老龄问题的处理制度化、规范化，如养老、老年医疗、为老服务等，以保障老年人的生存权和健康权等基本权利；其他部门法中的涉老规范则将老龄问题纳入民法、刑法、诉讼法等部门法的调整范围，弥补老龄专门法规定的不足，同时更多地关注老年人的人身安全、就业权、诉讼权等其他权利，与专门法共同构成一个统一的、制度化的老龄权利保障体系。采用这一构建模式，主要基于以下原因。

　　（一）由我国人口老龄化的现状决定的。由于计划生育政策的实施，中国在不到30年的时间里就完成了发达国家上百年才完成的人口转变过程，进人了低生育、低死亡、低增长的现代人口再生产阶段，并且提前进入老龄化社会。[7]根据2010年第六次全国人口普查的数据显示，我国的总人口数为13.7亿，其中60岁及以上人口数接近1.8亿，65岁及以上人口数接近1.2亿，分别占总人口数的13.26%和8.87%。我国已经成为世界上老龄人口最多的国家。可以说，人口的迅速老龄化并由此带来的一系列经济和社会发展问题，是长期以来人口控制政策的决策者和实施者没有预料到的。因此，单凭一部制定于老龄化问题还不那么突出的1996年的《老年人权益保障法》，根本无法解决当前人口老龄化所带来的矛盾和问题。而且我国的人口老龄化呈现出老龄人口规模巨大、老龄化发展迅速、老龄化的地区和城乡差异巨大、老龄化超前于经济发展等特点，[8]再加之我国各地区经济发展水平不一，社会保障基础薄弱，老年人基本权利保障机制尚不完善。相对于发达国家是在实现了工业化，具备了社会保障基础，法治十分健全的情况下出现老龄化问题，我国的老龄化问题更为特殊和复杂。这就决定了在中国，专门化的、有特定调整对象的单独老龄立法并不能解决所有老龄问题，我们应该采用“有中国特色的混合模式”， 《老年人权益保障法》作为老龄基本法予以保留，老龄专门法用于解决养老、医疗等特定老龄问题，部门法中的涉老规范则是老年人基本权利的有效保障。
 
　　（二）应以我国现行的老龄法规范为基础。当前我国的老龄立法仍处于起步阶段，老龄法律规范数量不多，但经过多年的立法积累，老龄法规范体系已具雏形。《老年人权益保障法》是指导老龄法制建设的基本法，各级各类老龄法规范以之为直接的上位法依据，因此，在构建我国老龄法体系时应予以保留。其他涉老法律、行政法规、规章、地方性法规绝大多数是涉及老年人生存和健康的社会保障立法，它们体现了各级政府多年老龄事务管理经验凝练而成的立法智慧，但它们可能在立法内容和立法技术上存在缺陷。因此，对这类规范要予以整合，分门别类，去粗取精，避免规范冲突，同时对存在法律漏洞的涉老领域创制新的法律法规，以建立养老、医疗、为老服务等核心老龄问题的专门化、制度化的解决机制。刑法、民法等其他部门法中的涉老规范对于保障老年人的人身、财产、就业等基本权利也是不可或缺的，因此有必要将其作为老龄法体系的构建要素之一。但现有的规定大多粗疏，必须对其修改完善，以增强可操作性。

　　（三）与我国的司法审判实践相适应。

　　在我国的司法实践中，《老年人权益保障法》、社会保障立法中的涉老规范、其他部门法中的涉老规范都是我国各级法院审理涉老案件的法律依据。后两类规范直接规定了老年人与涉老组织或个人的权利和义务，操作性较强，便于法官审案时引用。而《老年人权益保障法》多是原则性规定，直接在判案时援引似乎存在困难，实践中也有法官放弃直接引用《老年人权益保障法》，而以其他民事法律规范为判案依据。但实际上，《老年人权益保障法》中关于老年人权益的规定对于确认侵老行为的性质，认定案件事实具有重要作用，目前相当多的法官将《老年人权益保障法》与《民法通则》、《婚姻法》、《收养法》相互配合，在实践中取得了很好的效果。根据最高人民法院院长王胜俊在 2011年 3 月 11 日在第十一届全国人民代表大会第四次会议的工作报告，2010年全国法院通过老年法等法律，依法保护妇女、儿童、老年人的合法权益，各级法院审结离婚、赡养、抚养、继承等案件1428340件，同比上升3.45%。[9]由此可见，在构建我国老龄法体系时，不能脱离我国的司法审判实践，凡能在司法实践中取得实效的法律规范都应纳入构建范畴。因此，“混合模式”的选择是与我国当前的司法审判实践相适应的。