关于环境民事公益诉讼制度原告资格问题研究

　　论文摘要：随着经济的发展，我国生态环境损害现象愈发严重，经济发展与保护环境已经成为人类不可回避的问题。然而，现有的立法及制度设计已经远远不能满足对生态环境保护的需要。作为新型的诉讼形式--环境民事公益诉讼制度呼之欲出。本文将对提起我国环境公益诉讼的原告进行界定以及对原告提起该诉讼的权利限制进行理论阐述。 
　　论文关键词：环境公益；民事诉讼；原告资格 
　
　　2007年12月10日，贵州省清镇市人民法院环境保护法庭审理了贵州第一起由环境行政部门提起的环境民事公益诉讼。原告是贵阳市两湖一库管理局，被告贵州天峰化工有限责任公司是一家生产化肥（磷胺）的化工企业，该企业生产厂区位于平坝县高峰镇（属红枫湖饮用水源保护区范围内）。被告征用位于平坝县高峰镇白头村民组鸡窝坡的土地作为其在生产磷胺过程中产生的大量磷石膏废渣的堆放场（即被告的磷石膏尾矿库）。由于被告没有修建相应配套的防水、防渗及相应的废水处理设施，该磷石膏尾矿库的渣场渗滤液通过地表、地下排入羊昌河内。贵州省环境保护监测中心站对被告渣场渗滤点与羊昌河天峰段地表水进行监测结果显示：被告渗滤液的PH值均超过了《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准。被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河后，羊昌河水质总磷和氟化物均超标，且总磷为劣五类。法院据此认定被告环境侵权行为成立，判决被告立即停止其磷石膏尾矿库废渣场对环境的侵害，即停止该磷石膏尾矿库废渣场的使用，并采取相应措施，排除该磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍、消除对环境的危险。 
　　本案的审理给我们提出了环境民事公益诉讼的若干理论问题，其中包括贵阳市两湖一库管理局能否成为本案适格的原告？为了从法理上解决这个问题，本文将对环境民事公益诉讼中的原告资格问题进行阐述。 
　　一、环境民事公益诉讼的法益基础与公益理念 
　　环境民事公益诉讼是指为直接维护环境公益，任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼，要求人民法院对环境公益予以救济的活动。它作为保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。 
　　任何法律都有具体的保护法益，环境法自然也不例外。环境权作为一种新的、正在发展中的法律权利，不仅是环境立法、执法和诉讼的基础，而且是环境法学体系建立和可持续发展的根据。在立法上是否确立环境权，直接关系到在司法实践中原告能否以环境权作为权利依据提起诉讼，法院面对这种案件是否受理的问题；尤其是对于环境民事公益诉讼，其作为环境权从理论到实践的重要途径，环境权能否成为一项独立的法定权利对环境民事公益诉讼具有实质性的意义。当前环境民事公益诉讼引入我国所面临的最大困难就是环境权的确立问题。目前，用来论证环境权的最有力的学说莫过于公共信托理论。公共信托理论源于罗马法。在罗马法中，空气、海滩和河流等公共物品，由人类共同拥有，但委托给政府管理，以保障市民享有自由而不受阻碍地利用的权利。政府官员或者市民均可对损害公共财产(包括环境利益)的行为人提出“民众诉讼”以维护公共利益。此后，这一原则又以判例的形式被美国法所吸收，适用于河流、海岸以及自然领域。目前，公共信托理论已被许多国家的环境立法作为确立环境权的理论根据，从而也相应成为环境民事公益诉讼的依据。 
　　二、环境民事公益诉讼的原告资格 
　　传统的诉讼强调原告适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这种理论使得对公共利益的保护出现了司法真空。在环境保护领域有意识地放松诉讼主体资格，已成为世界各国环境与资源保护立法发展的总趋势。环境侵权责任侵害的客体是生态环境本身。根据我国《宪法》的相关规定，自然资源属于全民所有，生态环境的这种公共物品属性决定了其原告资格应区别于传统环境侵权诉讼。由于没有直接的利害关系人，当发生环境损害时，除了国家有权委托其相关行政机关作为其诉讼代表人提起诉讼外，应当赋予其他主体原告资格，保护受损的生态环境。也就是国内相关学者一直在倡导的建立我国环境公益诉讼制度。 
　　我国《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体，企事业单位对损害同家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《刑事诉讼法》第77条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼,如果是国家财产,集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起民事诉讼。”这里的附带民事诉讼无疑具有公益诉讼的性质。而《环境保护法》、《海洋环境保护法》等环境保护相关立法也都规定,公民对于污染和破坏环境的单位和个人,有权检举和控告。这些规定表明我国立法上是接受公益诉讼的。但上述规定都只是原则性的规定，没有程序和制度保障，也不能在司法实践中付诸实施。 
　　三、环境行政部门能否作为原告 
　　对于环境行政机关是否应排除在原告范围之外，国内法学界争议很大。有观点认为，就环境行政机关而言，法律上已经赋予了其保护公共环境资源的权力，它们不但有管理权及一定的行政强制权(即它们只要做出具体的行政行为就可以制止侵害公共环境资源的行为)，而且一旦这些行政行为不足以制止不法行为，其可直接申请人民法院强制执行，因此，它们没有提起环境民事公益诉讼的必要。另一种观点认为，环境行政机关作为行使环境监管与环境行政处罚权的职能部门，只能用行政手段解决环境违法现象，对破坏环境资源造成的公众或国家的环境权益或财产损失等民事权益的保护却无能为力，因此，应允许环境行政机关以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起环境民事公益诉讼。