民国住宅权保障的启示

　　三、民国时期住宅权保障制度的现实启示
 
　　民国时期的住宅权保障制度，由于战争等原因未能一一付诸实施。但是，作为中国历史上第一次较为集中的住宅立法，其有着很重要的历史意义，其中的许多具体制度也值得今天借鉴。回顾民国时期住宅救济和保障的立法史，我们可以得出如下启示：第一，政府要承担起住宅保障的责任；这是住宅问题解决的关键；第二，政府要重视利用市场力量解决居住问题，但必须使其符合住宅保障的目的，而不是仅仅发展房地产市场，牟取利润；第三，要加快住宅立法工作，以统摄相关法律和政策的制定和实施；第四，要鼓励和支持地方政府在中央确定的原则指导下，制定合乎本地实际的住宅保障的法律和政策。
 
　　（一）明确政府对住宅权保障的责任
 
　　正如前文所分析的，土地法所规定的准备房屋制度实际已经承认并赋予了政府对住宅保障的责任。事实上，当时的中央和地方政府也是承认并有所担当的，特别是对贫民居住问题和房荒时期的救济。如青岛市政府曾公开指出，对于那些居住在草房和垒洞中的贫民，“自非由公家建设平民住所，尽量容纳，殊不足整市容而广利济。此平民住所建筑之所以不可或缓也。”[38]《青岛平民住所管理及租赁细则》（1931年）更明确规定：“本所系为嘉惠平民而设，房间无多，暂取严格主义，以本市充当佣工苦力与摊贩小商及贫苦妇女为限。”并规定“教员学生、陆海军官兵、各机关职员、警士及各机关公役、商贩营业资本满五百元以上者、闲居游民无正当职业者、染有鸦片吗啡等嗜好尚未戒绝者”不许申请平民住所。[39]在抗战中召开的第三次全国内政会议上，有关官员也指出，“对于市区房屋不敷情形，政府亦应妥筹补救办法，以谋供应平衡，而求居住问题之解决。”[40]在抗战后的北平市政府也宣布：“房荒救济本属市行政一端。本市一年来房价、房租逐月增涨，拥有房产者往往高抬租价，滥索实物，倍取押租，推厥原因，不外供不应求及垄断居奇之所致。此种人为之恐慌，自应以政府力量，予以彻底纠正。”[41]北平市地政局局长在北平市参议会上做报告的时候也指出：“本局成立以来，对此问题极为重视，并力谋救济以乐民居。”“本局职司地政，对房荒之解决，责无旁贷。”[42]但囿于财力的限制政府未能大规模建设公共住宅，只能更多借助私人的力量，鼓励私人建筑房屋和将空屋出租等。在国民党政府迁台之后，对待建筑市民住宅的政策就主动了许多。蒋介石曾提出：“在民生主义社会政策实施进程中，目前对衣、食、住、行各项问题之解决，惟住的问题尚在起步阶段，故兴建国民住宅工作，必须积极展开，尤以兴建都市贫民住宅，最关重要。今后希拟订切实进度计画，每年至少应兴建一万户。中央与省、市政府，应切实配合，共策其成。同时，此项工作为社会福利政策之一部分，目的在解决贫民居住问题，故观念上应具救助精神，不可存有利润思想，如投资不能全数收回，政府当另筹财源，以贴补等方式出之。政府对此应视为一种义务，不必作量入为出之计较。”[43]这也是《国民住宅条例》颁布的重要原因。
 
　　（二）注重运用市场的力量
 
　　在具体措施上，无论是土地法、行政立法和地方立法，都很重视用经济的手段，来引导民间资本和私人力量解决住宅问题。特别是上海市。除了前述措施以外，上海市1947年冬令救济委员会还曾推行房屋义卖计划及房屋义卖券发行办法，以救济难民，解决房荒。[44]此可谓利用市场力量之大成。当时曾有学者专门从土地政策和住宅政策的角度讨论这一办法的意义。[45]这固然有当时政府财力非常薄弱、必须借助私人力量的因素，但政府包办的方式从来不能彻底解决住宅问题。而且政府要对住宅保障承担责任并不是说政府要为所有人提供住宅，或者政府要主导所有住宅建设，而不需要房地产市场发挥作用。而且，当时的立法很重视对私人建筑房屋的监管（如上海市对受资助建筑的平民住宅出卖或改变用途的限制和处罚），并通过更为优惠的经济措施来引导私人力量投资于平民住宅的建设，如对平民住宅和普通房屋比例的规定、豁免平民住宅的全部税捐等。这充分体现了立法者善于利用市场力量实现住宅保障的眼光和魄力。因为战争等原因，民国住宅立法未能尽数实施，难以判断其实际效果。但考诸二战后其他国家住宅保障的经验，上述思路无疑是正确的。
 
　　（三）与土地问题一揽子解决
 
　　与当时西方国家的住宅法大多独成体系不同，南京国民政府是将住宅问题放在土地使用的框架下来处理的。在旧土地法里且定名为“房屋救济”。对此曾有一个学理上的解释：
　　“房屋为土地的定着物，人民直接使用房屋，就是间接使用土地，故房屋使用问题亦应属于市地使用问题范围之内。”“市民住宅的问题，尤为市地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以购买基地或租地自建住宅，财力不足的人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难。故房屋使用问题，乃一变而为房屋救济问题，这是本节定名为房屋救济的理由。”[46]
　　从理论上来说，这一法律体系上的安排是比较科学的。住宅问题的产生很大程度上根源于土地价格的日益上涨和人口的增多。只有解决好土地问题，才能解决好住宅问题。这也是当时中国土地问题十分严重而住宅问题还不突出的现状的反映。但同时，这也是对住宅问题简单化的一个表现，没有认识到住宅问题和土地问题的重大不同。因而有关规定也比较原则和简略，缺乏操作性。这直接导致抗战爆发后不能很快适用，只好另行制定房屋租赁条例。[47]这固然是特殊情况下的应急措施，但也说明：附属于土地法的住宅立法体系是存在很大问题的。在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要，住宅法需要单独成编。但土地问题的优先解决（如给住宅用地特别是廉租房和经济适用房用地以更多的优惠）仍是应该强调的。
 
 
 
注释:
[1] See David Hughes and Stuart Lowe， Social housing： law and policy， Butterworths，1995，p.4.
  [2]《道路水利及土木行政》，泰东图书局1925年版，第101、104页；菲里波维：《收入及恤贫政策》，马君武译，上海中华书局1925年版，第257页以下；孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第269页；史尚宽：“住宅问题与目前屋荒之救济》，载《中华法学杂志”，复刊第一卷第十二号，1938年10月出版，第56页。
  [3] “大上海都市计划图草案报告书”，载《市政评论》第九卷第二、三期，1947年3月1日出版，第32页。
  [4] 转引自：“广州近年地价房租飞涨不已”，载《地政月刊》第一卷第一期，1933年1月出版。
  [5] 《青岛市政府行政纪要》第三编社会，青岛市政府秘书处1933年编印，第42页。
  [6] 《青岛市政府行政纪要》第五编工务，青岛市政府秘书处1933年编印，第35页。
  [7] “武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第三卷第一期，1952年。
  [8] 方逖生：“论广州市的市政”，载《市政评论》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第27页。
  [9] 《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》，法学所图书馆藏。
  [10]“武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第三卷第一期，1952年。
  [11] “南昌示范市之建设”，载《市政评论》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第40页。
  [12] 李国桓：《从土地政策的立场论上海市冬令救济房屋义卖》，载地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第二期，1948年3月1日出版，第14页
  [13] 吴尚鹰：《土地问题与土地法》，商务印书馆1935年版。.
  [14] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第256页。
  [15] 西方国家设有住宅视察员，负责此类工作。见[德]菲里波维：《收入及恤贫政策》，马君武译，上海中华书局1925年版，第265页。
  [16] 本文考察以积极保障为主，房租管制（包括规定标准租金、强制空屋出租等内容）等消极措施不多赘述。下同。
  [17] 刘燕谷：《社会救济法之商榷》，载《中华法学杂志》第四卷第二期，1945年2月出版，第24页。关于该法立法精神的解说，参见洪兰友：《社会救济法的立法精神》，载《中华法学杂志》第三卷第六期，1944年7月出版，第1—2页。
  [18] 参见史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版，第195页。
  [19] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第260页。
  [20] 《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。
  [21] 《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第171页，法学所图书馆藏。
  [22] 《西德的“房荒”问题》，载《国外住宅问题和房产管理》，北京市房地产管理局调查研究室1981年12月编印，第94页。
  [23] 《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。
  [24] 1943年国民政府颁布了适用于全国的《房捐条例》，规定凡没有依照土地法征收土地改良物税的市县政府所在地，以及其他商务繁盛地，住民聚居在三百户以上的，其房屋均应征收房捐。
  [25] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第266至271页；史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版，第193页。
  [26] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第271页。
  [27] 《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。
  [28] 见《各收复区城市房屋修建方针》，载《善救准则》，善后救济总署江西分署1946年编印。
  [29] 地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第五期， 1948年年6月1日出版，第27页。
  [30] 笔者未能在国民政府公报和有关文献上找到正式公布的条文或消息。
  [31] 《上海市市政法规汇编三集》社会类，第187页以下，1929年版。上海特别市工务局曾于1927年提出实行奖励市民筑屋政策，并经第33次市政会议通过，但似未颁布。呈文见《市行政法》公文，民国法政学会1927年编辑出版，第50页。
  [32] 上海市政府编印：《上海市政府法规汇编》（1945年9月至1947年12月），第631页。
  [33] 抗战中曾有类似的意见：“改良贫民窟应同时择地建造贫民房屋。”见《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第171页，法学所图书馆藏。
  [34] 上海市政府编印：《上海市政府法规汇编》（1945年9月至1947年12月），第633页。
  [35] 地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第六期，1948年7月1日出版，第16页。
  [36] 《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》地政部分，中国社科院法学所图书馆藏。
  [37] 《迪化市政府工作计划》民国三十六年度，地政第42项“土地使用限制及房屋救济”，法学所图书馆藏。
  [38] 《青岛市政府行政纪要》第五编工务，青岛市政府秘书处1933年编印，第35页。
  [39] 《青岛市政府行政纪要》第五编工务，青岛市政府秘书处1933年编印，第36页。
  [40] 《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。
  [41] 《光复后一年之北平》，1946年10月版，第112页，法学所图书馆藏。
  [42] 《北平市参议会第一届第一次会议会刊》，1947年12月版，第41页，法学所图书馆藏。
  [43] 杨与龄：《房屋之买卖委建合建或承揽》，台北：中正书局1984年版，第9页。
  [44] 原文见地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第三期，1948年4月1日出版，第40页
  [45] 李国桓：《从土地政策的立场论上海市冬令救济房屋义卖》，载地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第二期，1948年3月1日出版，第13页。据上海社科院出版社1998年版《上海住宅建设志》（第六篇旧有住宅，第六章平民村，第三节义卖房屋）的资料，该项住宅救济计划于1948年4月全部竣工。
  [46] 朱章宝：《土地法理论与诠解》，商务印书馆1936版，第151页。
  [47] 有关分析见史尚宽：《住宅问题与目前屋荒之救济》，载《中华法学杂志》复刊第一卷第十一号，1938年9月出版。