浅析和谐社会中失地农民法律权益保护之探讨

　　论文关键词：土地征收　失地农民权益　法律保护　和谐社会 
　　论文摘要：和谐社会建设的成功与否、依法治国方略的能否实现，这要求国家关注农村、关注农民，尤其是重视失地农民权益的法律保护问题。目前农村土地在征地过程中，失地农民的许多合法权益受到侵犯，从而导致社会矛盾日渐突出。为了继续顺利推进城镇化，同时又维护被征地农民的合法权益，必须完善土地征收的法律规范，以实现社会的和谐发展。 
　　 
　　近年来，随着工业化和城镇化进程的不断加快，农村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地农民的许多合法权益没有得到很好的保护，一些失地农民已成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，从而导致社会矛盾日渐突出。如何来保障他们的合法权益，是一个值得思考的理论问题和现实问题；也关系到我国和谐社会建设的成功与否和依法治国方略的能否实现。 
　　 
　　一、失地农民法律权益保护的理论思考——基于和谐社会和法治的视角 
　　 
　　如何保护失地农民的合法权益并解决好失地农民的就业和生活问题，这是全社会都非常关注的热点问题。笔者认为，应该贯彻和谐社会和依法治国的原则，以维护法的实质正义为目的，以保护弱者的利益为根本，在公平、公正的立场上，切实解决好农村土地征收中所涉及的农民权益的法律保护问题，这样才能维护好农民的合法权益，维护社会的稳定。 
　　 
　　（一）和谐社会与失地农民权益法律保护 
　　和谐社会是社会关系得到全面有效调整，人与人之间和谐相处的社会。要把我国建设成和谐的社会主义社会，就必须认识到：我国是一个农业大国，农民占全国人口的绝大多数。农村、农业、农民问题是我国社会主义和谐社会建设中的一个重要而又突出的问题。没有农村的现代化就没有全国的现代化；没有农民的小康就没有全国人民的小康；没有农村的和谐、稳定就没有全社会的和谐、稳定。必须高度重视“三农”问题，解决好农民的生存与发展过程中的种种难题。然而，目前农村土地征收中出现的侵犯农民合法权益的现象与我国和谐社会的建设格格不入，必须对失地农民的合法权益给予切实关注，充分维护好作为弱者的农民的合法权益，使他们失地后仍然能得到更好的生存和发展。只有这样，我国和谐社会建设才能得到更好的发展，人们才能过上幸福安定的生活。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是和谐社会的内在要求。 
　　 
　　（二）依法治国与失地农民权益法律保护 
　　民主法治是和谐社会的基本特征之一，法治建设与和谐社会构建具有内在的高度统一性。现代社会中，法律及其调整机制已经成为社会调整的主要手段，依法治国，建设社会主义法制国家，已成为人们的共识。法对社会的调整，主要是调和社会各种冲突的利益，对社会机体的疾病进行治疗，进而保证社会秩序得以确立和维护。我国已经把依法治国写入宪法，建设社会主义法制国家已成为我国人民的追求。然而，在我国农村土地征收中却大量出现违反法律，损害农民合法权益的现象。如以低价征用农民的土地，安置失地农民不到位，补偿方式单一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地费。农民作为弱者的利益得不到法律的保护，这违背了法的宗旨在于保护弱者这一精髓，也违背了法的实质正义。这与我国依法治国方略的实施很不相称。只有依靠理性法律制度对社会关系的调整，确立实质法治，才能构建和谐社会。只有依法处理各种农村土地征收中涉及农民权益的问题，才能充分而又平等地保障和实现农民的生存权、发展权。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是依法治国的必然要求。 
　　 
　　二、我国失地农民法律权益保护的不足 
　　 
　　（一）农村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得农民失去土地的随意性过大 
　　我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款也作了同样的规定。这些规定都强调了征收的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，在实际土地征收中，“公共利益需要”缺乏明确界定。现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”，从而在导致在实际操作中，国家机关以“公共利益需要”作为不当征地的最好理由，把公共利益的外延到所有经济建设，把所有市场主体的商业投资亦视为公共利益的需要，从而频繁使用征收手段。事实上，土地被征收后，由哪些具体的建设项目来使用被征之地具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。正是由于农村土地征收的“公共利益需要”界定不明，导致农民失去土地的随意性过大，出现农民本不应该失去土地却失去土地的情形；也导致土地征收中出现不规范的情形增多，进而损害了农民的合法权益。 
　　（二）农村土地征收的法律规范滞后，农民的合法权益得不到有效法律保护 
　　第一，土地产权法律制度的不足。首先，土地所有权行使主体法律界定不明。我国土地法规定农村土地归集体所有，农民不是农村土地权益的主体，但是对于谁来代表农民拥有这些土地所有权，谁来行使、如何行使这些土地所有权，却没有明确的法律规定，也没有明确的程序。其次，集体土地所有权权能的不完全性。《民法通则》规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”对照所有权的四大权能，我们发现集体土地所有权的权能是不完整的，受到很大的限制。土地处置权自始至终没有赋予农民。由于农民没有完整的土地产权，农民的土地财产权在土地流转时受到严格约束和限制，其财产权益得不到保障。 
　　第二，土地补偿标准极不合理，补偿费过低且理论依据不足。《土地管理法》规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。现行土地征收的补偿原则只是按照原用途原产值进行适当补偿，目的是“使需要安置的农民保持原有的生活水平”。这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于士地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。 
　　 
　　（三）土地征收法律程序不完善 
　　土地征收法律程序不完善主要包括两个方面：一是缺少对行政机关的监督机制，缺少被征收人参与程序。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位。在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。也就是说，他们是集体土地征收行为的行政相对人，对自身权利被公权力剥夺的决策过程并不知情，也没有参与。由于在土地征收程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。二是土地征收程序中对被征收者的司法保护不足，缺乏救济程序。从我国情况来看，对于征收批准决定的可诉性，过去一直被理论界所忽视，理论界认为，由于法律规定国家征收土地时承担的是补偿责任，不是赔偿责任，不具有可诉性。司法部门对理论界的这种认识表示认同，表现在人民法院在受案上一直把征收批准的决定的起诉拒之门外。