人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（上）
来源：岁月联盟
时间：2010-07-07
以下就人民法院机构设置及审判方式的改革谈几点看法。
一、关于人民法院的机构设置
众所周知，当前司法审判工作中最大的弊端是地方保护主义以及裁判不公。任建新同志在1997年3月第八届全国人民代表大会第五次会议上所作的《最高人民法院工作报告》中即指出：“在过去的一年里，全国法院工作取得了进展，但也存在一些缺点和问题，主要是：一些案件审判质量不高，特别是少数、民事案件裁判不公”。而导致裁判不公的原因之一是地方保护主义。从现实情况看，产生地方保护主义，尤其是致使在民事、经济审判中地方保护主义、蔓延有多方面的原因，但概括起来主要是两个方面：一是由于少数法官将审判工作为经济建设服务曲解为替本地区的经济建设服务，或者由于收受本地当事人请吃送礼等而未能做到严肃执法、秉公裁判；二是一些地方的党政领导出于维护本地区利益的考虑，干预民事、经济审判，要求法院照顾本地一方当事人，法院则难以抵制地方党政领导的压力。（注：参见李浩《论改进管辖制度与克服地方保护主义》，载《法学家》1996年第5期。）审判实践中常见的是各级地方领导从维护本地法律关系主体以及地方的特殊利益的目的出发，在执法活动中置国家法律及案件事实于不顾，偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法权益，对法院的审判工作横加干预。就某一案件的审理过程而言，从是否受理、由谁审理，到如何审理（比如公开还是不公开）、判决还是调解、判决后如何执行等，各个环节都有可能遇到来自法院内外方方面面的指令。其结果，一方面是法院执法严重不公，比如对外地当事人起诉的案件不及时立案，对跨地区的涉及本地当事人的案件则争夺管辖权；随意地追加外地当事人为诉讼当事人并判令其承担责任；对外地司法机关的工作不予配合或予以刁难，对外地当事人胜诉的判决不予执行或消极抵制；等等。另一方面，某些素质较差的法官则以地方保护主义为保护伞，徇私枉法，处处为本地当事人开脱责任或谋取利益，任意曲解法律，歪曲或掩盖事实真相，千方百计、不择手段地单纯维护本地当事人的利益，同时也用以换取个人的好处及非法利益。由于地方保护主义猖獗，导致现实生活中当事人不敢在外地起诉和应诉，有时即使侥幸胜诉，也无法使案件判决结果得以执行，“赢了官司赔了钱”，法律的严肃性因此受到极大破坏；而争管辖现象愈演愈烈，亦使司法的统一性遭到质疑。
这些现象的存在，对我国社会主义市场经济的孕育发展是极为有害的。建立社会主义市场经济制度是一场深刻的法制改革，为了防止市场经济的自发和消极作用，必须造就新的市场经济法律秩序。与计划经济不同，新的社会主义市场经济法律秩序必须符合市场的统一性、自由性、公正性、竞争性和市场的可控性等条件（注：参见任建新主编《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年10月版，第104页。）。而要维护全国市场的统一性，首先要求全国市场经济活动遵循统一的法律、法规，严禁人为设置壁垒和障碍，导致市场被人为肢解分割。要达到市场的公正性，首先要做到法制同一，即一切市场参加者，在市场经济中应遵守同样的法律法规，不容许有同一行为因行为者或行为地不同而服从于不同法律规则的情况存在。（注：参见任建新主编《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年10月版，第105页。）地方保护主义的发展蔓延，必然损害了法律的公正性，并使审判权成为可与当事人进行交易的对象，长此以往，徇私枉法、滥用审判权现象将不可遏止。统一市场将被分割和垄断，（注：参见李铁映《解放思想转变观念建立社会主义市场经济法律体系》，载《法学研究》第19卷第2期。）正如有的学者所指出的，不断蔓延升级的民事、经济审判中的地方保护主义现象，正日益严重地破坏法制的统一，亵渎法律的尊严，损害法院的形象，动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。如果不能迅速有效地解决这一问题，经济审判工作就无法真正负担起服务于建立社会主义市场经济体制的任务，统一的全国性大市场的建立也会因此而延宕。（注：参见李铁映《解放思想转变观念建立社会主义市场经济法律体系》，载《法学研究》第19卷第2期。）
解决上述现象的根本措施之一，是保证司法公正，自上而下建立健全一套合理有序的司法审判系统。为此首先需要从人民法院机构设置上建立一套保障司法公正的机构体系。我们认为，所谓机构设置包括两个方面，一是各级法院的设置；二是法院内部机构的设置。
（一）法院的设置
目前，我国的法院除了各专门法院及军事法院的设置外，主要分为四级，即基层、中级、高级人民法院和最高人民法院。按行政区划设置的地方各级法院，实行的是块块领导，司法管辖区域从属于行政管辖区域。除最高人民法院是由中央设置并由中央财政拨付经费外，其他各级人民法院都分别由各级地方解决其人财物。尽管宪法明确规定人民法院依法独立行使审判权，但这仅是就其业务或职责而言的，至于法院的组织关系、人事管理、办案经费、物资装备等方面，则均由地方负责。虽然人民法院组织法规定下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督，但这种纯粹业务上的监督关系，在与人、财、物三权分离的情况下，由于缺乏实质性的内容，往往起不到应有的作用。
比如，在法院的人事管理方面，现行的法官管理体制延用的是地方主管、上级法院协管的传统干部制度。法官制度是干部人事制度的一部分，法官级别等同于行政级别。虽然法官的产生依照规定的程序进行，但法官的资格、待遇、职极、晋升、奖惩等方面，则是按国家行政干部进行管理，实行的是干部职务系列等级制，即科员、副科、正科、副处、正处、副局、正局等。这种体制对于专业性要求较高的法院来讲，显然是不够的。个别基层领导从未学过法律或从事过司法工作，但为了获得诸如副县级、副地级、副省级之类行政级别上的安排，亦可经由上述体制进入法院，成为法院各项实际工作的领导者。更重要的是，由于法院一般干部本来就属政府人事部门管理，这便使地方行政长官实际握有法院干部的升迁选拔大权。
法院现行的经费管理体制则更是产生和助长地方保护主义的一个重要原因。因为在目前的经费管理体制中，法院本身的部门利益和地方团体利益结成了相互依附的“锅与碗”关系。法院吃拿地方财政这碗饭，就难以摆脱自我保护的本能要求及其与地方的感情纠葛。在这种情况下，地方保护主义，实质上也是自我保护主义。（注：参见《司法制度改革纵横谈——全国法院系统第六届学术讨论会选》，人民法院出版社1994年版，第424页。）
要改变这些状况，必须从人财物三方面真正实现法院的独立，进而摆脱司法的地方化和行政化。
在法院的人事管理体制上，自1995年以来，全国各级人民法院相继成立了法官考评委员会，最高人民法院举行了初任审判员、助理审判员的全国统一。这些作法，对于现行法官制度的改革，对于法院人事制度的科学化、法制化管理，具有重大而积极的意义，同时也为今后的深化改革开辟了道路。我们建议，应当废除目前仅凭领导意志与好恶决定而后报人大任命的形式考核任命法官的作法，应当在目前工作的基础上设立与各级地方行政部门相分离的专门的法官考试与选拔中心，由其通过考试为各省市任命法官，而高级法官则一律由中央司法考试与选拔中心任命。这样做的目的，是通过法院自身的垂直领导，首先从人事上脱离地方各级的束缚。取得法官资格，不管是初级法官还是高级法官，必须通过严格的考试。通过考试和考核，把品德、法律知识、文化素质高，忠于人民、廉洁奉公、主持正义，必要时敢以身殉职的人选拔到机构中来。（注：刘海年《依法治国：中国社会主义法制建设新的里程碑》，载《法学研究》第18卷第3期。）使法官资格的取得及晋升体现公开、平等、竞争、择优的原则，真正做到能者上、庸者下，不辱法官的光荣称号与使命。（注：《中国司法制度改革纵横谈》，第394页。）其实，中国自古即有通过考试选拔人才的传统。正如有的学者所言：中国古代的科举考试尽管有许多弊病，但其进步意义在于，它能通过考试将社会上合格的人才吸收到政权中来。如果我们没有对司法队伍的资格考试，就难以避免一些庸才滥竽充数。（注：王家福等《论依法治国》。）从国外经验来看，与中国现行法律制度体系具有更多渊源的大陆法系各国，都设立了针对那些选择法律职业的大学毕业生的司法培训或司法考试制度。例如在日本，法官、检察官和律师这三类主要法律职业者的研修统一到隶属于最高法院的日本司法研修所中进行。任何一个打算从事法律职业的大学法科毕业生都必须参加淘汰率高达97%的国家司法考试，成功者作为“司法门徒”进入研修所进行为期两年的司法研修；研修结束后还需要经过一次考试方能开始其各自的职业生涯。由于极其激烈的竞争和极高的淘汰率，从而更提高了法律职业的价值。（注：参见贺卫方《法律散论》，载《湘江法律评论》（第一卷），湖南出版社1996年版，第11页。）在我国，通过统一考试而选拔法官也是十分必要的。
在财力和物力方面，目前体制的最大弊端，是无视法院作为审判机关的特点，将其与行政机关一样采用地方经费包干。由于法院经费没有从行政经费中独立，经费的项目和标准也缺乏明确的规定和法定程序，因而各地法院经费只能依赖地方财政提供，导致法院在财政上过多依赖地方。对此，我们的建议是要增强各地上缴中央的财税，由中央财政作为专项支出，对司法部门的经费实行单列，由中央财政统一预算，逐级专项下达，用于各地法院。如果实现法院经费的单列及统一预算，对诉讼费等实行统收统支，不再借手地方财政，必将使法院真正获得上的独立，斩断地方保护主义滋生的一个重要根源。
在法院组织体系、人事体制及财政体制的全面独立上，可选择司法区域的独立为改革的突破口。所谓司法区域的独立，即改革现行的按行政区划设置地方各级人民法院的体制，使司法管辖区域不与行政管辖区域重合。（注：王家福等《论依法治国》第470页。）考虑到法院的重新设置是一项繁重而艰巨的任务，不可能在短期内完成，有关方面应当设计一个较长的规划予以通盘考虑。作为过渡性安排，可先在几个大区设置若干个最高法院的派出机构（这种机构类似于美国的巡回法院，在设计上可借鉴其作法）。这种机构的设置，首先可将许多民事经济案件的审级提高，比如在中级人民法院审理的，可提高至高级人民法院审理；而二审审理的可提高到最高人民法院的派出法院审理。其次则可提高诸如死刑复核程序的级别。而提高死刑复核程序的级别也是十分必要的。当然，从长远看，最好的办法还应是设立法院系统自上而下的垂直领导。
（二）法院内部机构的设置
法院现行的内部管理体制大体是：人民法院正、副院长构成院级行政领导层。案件的审理，由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，具有对重大疑难案件的讨论决定权。合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理一审简单的民事案件适用独任制外，中级以上的各级法院、基层人民法院审理非简单的民事案件均适用合议制，即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审判民事案件。应当说，这套机构设置的模式是基本符合我国的国情的，实践中出现的问题，多数在于机构内部的运作上。
1.审判委员会
《中华人民共和国人民法院组织法》第10条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”但目前的状况是，审判委员会权力过大，在一些地方法院，不仅重大疑难案件由审判委员会决定，就是一些普通案件，也往往提到审委会去讨论，由此产生了如下问题：
(1)审判委员会的委员们不一定都是民事、经济审判方面的专家，更不会都是这方面的业务主管，他们对民法理论及民事经济审判并不是都具有专门研究。针对所讨论的案件，仅仅只是靠听汇报或看材料就提出处理意见。民法学本身是博大精深且专业性极强的理论体系，尤其是一个复杂的民事案件，动辄卷宗上千页，证据数十个，单靠短短数十分钟的汇报，何以窥得案件全貌。指望审判委员会的委员们如此匆匆浏览加讨论就对所有案件给出公正和合理的解决，岂非天方夜谭！
(2)我国审判方式改革的一项重要内容，是真正落实公开审判制度。而审判委员会决定案件，只是凭听取有关人士的汇报，委员们根据汇报发表各自的意见，这就难以全面了解当事人双方各自的证据和理由。大量民事经济案件均由审委会决定，与公开审判的原则及要求，是背道而驰的。
(3)某些法官为偏袒一方当事人，往往把案件甩给审判委员会，并以带倾向性的汇报影响后者，使其作出对己有利的决定。这样，体现个人私利的判决，可能经由集体决议的方式表现出来，从而有可能歪曲了审判责任制。
尽管《中华人民共和国人民法院组织法》规定审判委员会应讨论重大或疑难案件，但我们认为，在民事、案件的审理上，应尽量限制提交案件的条件及数量，使审判委员会将工作重心放在审判经验上。而不应过多地处理民事、经济案件。我国的市场经济体制尚处在创建的初期，新的问题、新的纠纷类型层出不穷，在这种情况下，非常需要及时总结审判经验，从而有效地指导法院的审判活动。事实上，总结审判经验正是审判委员会法定的首要任务。当然，应当看到，在面对某些行政干预太多的案件时，将案件提到审判委员会去讨论，可以免去审判人员的麻烦和困难，在这种情形下，审判委员会的存在，无疑是为法官树立了一道挡箭牌。但这也只能作为特殊的情况来考虑，总的来看，审判委员会还是应将重心放在宏观的审判工作指导及经验总结上，即使是对具体案件的指导，也一定要严格限制于重大、疑难案件。另外，即使是经审判委员会讨论过的重大疑难案件，也应实行错案责任追究制度。
2.业务庭及业务庭负责人
从80年代以来，我国各级法院的业务庭呈逐渐增多的趋势。从最初的民、刑庭，增加到后来的经济、行政庭；为加强执行，则设立执行庭，为处理信访告诉申诉，又专设了告诉申诉庭。近几年法院内部新增了不少业务庭，诸如知识产权庭、房地产庭、消费者权益保护庭、赔偿委员会等，而原先的民庭、经济庭也大都再分为了民一、民二、经一、经二等庭。由于业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和性，导致彼此交叉，职能模糊；机构重叠，人员增多，力量分散。而另一方面，由于在多数情况下，合议庭或审判员在案件审判前须将所理案件向业务庭庭长报批，由后者予以“把关”，结果业务庭虽多，但审判员反而并无权力。
我们建议尽量减缩业务庭的设置，按照科学合理的原则及方案，重新划分业务庭并明确其职责。尤其是对业务庭的负责人，应进一步规范其在审判工作中的作用和角色。在我们看来，业务庭的庭长，其主要职责应该是案件的分配、业务的指导、日常行政工作的管理以及有关政策的上传下达等，而不应是对具体案件的把关和审批。实际上，我国法院对案件的审批有明确具体的规定，院长、庭长对案件的审批，必须在符合法定程序的前提下，才能进行。
3.合议庭
规定人民法院审理案件的方式主要是合议制，（注：《中华人民共和国民事诉讼法》第40条、第41条。）而合议制的具体体现就是合议庭。但是，在司法实践中，合议庭的作用并没有得到充分发挥，突出的问题表现在合议庭自身的运作以及合议庭中陪审员作用的发挥两个方面。
就合议庭自身运作而言，存在的问题主要是“合而不议”。就大多数案件来说，名义上是合议庭审理案件，实际上是由“主办人”或“承办人”一人审理，其他合议庭成员不直接参与，评议案件也是主审法官的意见起主要作用，其他成员多数情况下不进行实质性的合议，只表个态；个别的甚至先裁判然后再分别通气，既不“合”也不“议”。还有一种情况，是案件判决前要经庭长、院长“把关”审批，合议庭对案件的处理实际上没有完全的决定权。有些地方还明确提出：合议庭或独任审判员只负责查明案件事实，不负责适用法律。（注：景汉朝等《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年9月版，第50页。）从制度设计角度看，案件审理采用合议制并运用合议庭方式，是为了强调合议庭各成员发挥自己的聪明才智，互相补充制约，形成整体智慧和优势，防止法官个人认识上的失误、审判工作中的专断和司法腐败的产生。（注：景汉朝等《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年9月版，第51页。）而无论是“合而不议”还是层层审批，都完全背离了上述宗旨。
合议庭中陪审员作用的发挥亦是合议庭中存在的突出问题。陪审制首先在英国形成，并为世界其他国家所承袭或借鉴。典型的陪审制度的特点是：陪审团由普通公民组成，陪审员在审前对案件没有任何倾向性意见，陪审团在诉讼过程中始终处于冷静旁观的地位，陪审员单独行使事实裁定权。（注：左卫民、周云帆《国外陪审制的比较与评析》，载《法学评论》1995年第3期。）可见，陪审员的设置，是与一定的诉讼模式及审判方式紧密联系在一起的。
在我国，人民陪审员是由公民依法选举的参加法院审判活动的人员。在审判活动中，人民陪审员与人民法院审判员具有同等的权利。但是，目前全国各基层法院陪审员的出勤率极底，有的地方因此常常临时抓差随便找人，或者干脆不再请陪审员陪审，致使陪审制度名存实亡。即使有陪审员参加陪审，大多也都不提前阅卷，而是开庭审理时才被召来，对案情一无所知，庭审时根本无法介入。这样，整个案件的审判及其他工作大都是由法院审判员一人进行，陪审完全成为陪衬。（注：《审判工作热点问题透析》，人民法院出版社1997年3月版，第348页。）
为解决上述问题，一种改革方案是舍弃现在较为普遍存在的只陪不审、形同虚设的人民陪审员制度，代之以真正意义上的陪审团制度。在案件的审理当中，由陪审团对案件的事实予以认定，法官则仅负责适用。当然，此种改革方案涉及到极为复杂的配套改革问题，在实施时确有一定的难度。
另一种可行的改革方案是，借鉴我国目前纠纷仲裁中仲裁庭的设置方法，实行投票制。案件的裁判结果，由合议庭成员投票决定其意见，如不能达成一致，则可将案件提交审判委员会讨论。
如采用上述方案，则相应需要扩大合议庭的编制，尤其是在第一种方案中，陪审员的数量必须大大增加；而对陪审员个人素质的要求也相应更高。在组织陪审团或确定陪审员时，就必须尽量吸收法学界的专家学者，或者，在衡量或挑选人民陪审员时，应当考察其是否具备一定的法律知识或法学素养。
4.建议在人民法院设立专家咨询机构
考虑到目前各级法院总体上执法水平尚有待提高，并须充实加强力量，尤其是考虑到案件的审判质量的提高，我们认为有必要在各级法院设置专家咨询机构。该机构的成员由专家、学者以及对法律较有研究的专业人士组成，基层法院不具备条件的，也可跨地区聘请一些大城市或大专院校的专业人士参加。人民法院专家咨询机构的主要职能，是对案件提出咨询意见或性方案，以供法官在审理案件时考量。但是，专家咨询机构及其成员的意见只起参考作用，不对案件的最后审理结果作决定。其实，现在在北京、上海、深圳等一些大城市和较发达地区，法院已比较自觉和经常地邀请专家学者对审理中的案件提供咨询或发表见解，最高人民法院也常常聘请大专院校及研究机构的专门人士参与司法解释的制定及案件的讨论。这些作法已经产生了极其良好的效果，法院对此也很满意。我们应当这些成功的经验，使其真正成为一项制度而落到实处。
二、法官独立审判及责任制
法院的执法，最终是通过一个人格化的终端——法官来体现的。法院的严格执法、公正裁判，除去制度上设计外，实际就是法官的严格执法和公正裁判。也正是在这个意义上，法官的审判行为常被视为“伸张正义”、“主持公道”、殚恶彰善、抑浊扬清的“善行”（注：柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，人民公安大学出版社1991年版，第127页。）；法官就是“青天”。这也就难怪英国最著名的法官布莱克斯通(William Blackstone)要把法官誉为“法律的保管者”、“活着的圣谕”。而被美国人推为民族英雄的本世纪初美国最高法院法官霍姆斯甚至还把法官定义为“是法院要作出的判决的预言”。（注：柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，第104页。）
然而，目前实际情况是，在法院内部，经常实行审理和判决分离，即对案件的审理由独任审判或合议审判的审判人员进行，而对案件的最后裁判却由庭长、审判委员会、主管院长等最后决定。在法院外部，上级法院对下级法院的独立审判也时有不适当干预，如某些案件在案件作出裁判前，上级法院对下级法院的具体案件定调划框甚至对个别案件直接下达判决指示（也包括下级法院主动请示要求先定后审）。这实际上是将行政隶属关系混同于法院的审判监督及审级监督关系，事实上干扰了法院独立审判。对于这种状况，目前尚缺乏有效的排除机制。（注：钱卫清《法苑新论》，法律出版社1996年3月版，第4页。）
我们认为，法官执法中的公正首先依赖于法官的独立审判及法官责任制，这其实是一个问题的两个方面。具体来说，所谓法官独立审判和责任制，是指法官享有全权审理和裁判案件的权利，同时对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的审判工作制度。（注：《司法制度改革纵横谈》，第391页。）众所周知，司法权是中立性权力，司法权若不保持中立，法治便无法推行。保持司法中立，需满足两个基本条件：一是独立审判，法官除向负责外不向任何机关负责；正如马克思所说，“法官除了法律就没有别的上司。”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，第76页。）二是在体制上司法权只接受监督不接受命令。指挥方式在审判中须绝对避免。（注：徐显明《论“法治”构成要件》，载《法学研究》第18卷第3期。）同时，在赋予法官的独立地位和相对较大的权力的情况下，必须建立和完善明确的法官责任制。从诉讼制度的来看，一方面是世界各国的立法及司法实践不断重视和强调法官的主动精神和创造意识，表现为立法中一般性条款受到重视和司法中自由裁量权的运用。而另一方面，制度上对法官个人行为的制约也越来越趋于强化。建立法官的独立审判和责任制，也应当成为我国当前的审判方式改革所应追求的目标。
宪法所规定的法院独立行使审判权，实际上体现为法官独立行使审判权。我们认为，这是一个有机的整体。法院的审判活动并不是抽象的，是由法官具体体现的；法官不独立，法院的独立、审判权的独立都无从谈起。有一种观点认为中国是法院依法独立审判，不是法官独立审判，这一体制决定了有些案子不能由法官说了算。我们觉得这一看法显然不妥。第一，现行的审判体制，其中许多作法是建国初期乃至解放前革命根据地的法院的作法的习惯性延续，那是在特定条件下，基于实体法和程序法都缺乏、审判员的水平普遍不高的情形而产生的。现在的情况已经有了很大的变化。第二，所谓法院独立审判而不是法官独立审判，其具体作法之一是案件由庭长、院长审批。而实际上，庭长、院长的这一权限并无法律依据。这样做，其实超越了法律赋予其应有的职权范围。人民法院组织法和民事诉讼法及刑事诉讼法都明确规定人民法院审理案件实行合议制和独任制，换言之，只有合议庭和独任审判员才是法定的审判组织，其他任何组织及个人，包括人民法院内部除审判委员会以外的组织和个人，都不能代替行使审判权。第三，法官不独立的结果，是约束机制缺乏，责任不明确。强化审批的初衷，是担心法官权力大了会“搞鬼”，于是层层汇报、层层把关、层层审批，其实这样做照样可以搞鬼，而且承办人可以不负责任。（注：参见王怀安《关于审判方式改革的几点思考——在最高人民法院咨询委员会第四次会议上的讲话》。）由于案件层层审批，大量案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不能与法官个人的责任联系，即使是错案，也往往找不到负责任者。更为糟糕的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判人员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会或难以受到追究。
尤其应当看到，在这样一种体制下，法官容易养成不思进取的惰习。当个人法律素养的高下并不决定案件的审理的时候，恐怕没有太多的人会费心去钻研业务，也不会太在乎案件处理的质量。这样做的结果，是使法官成为一种人人皆可为之的职业，法官职业的专业技术性荡然无存。
我们认为，应当将独立审判落实到法官个人，确立法官在诉讼中独立的地位、权利和责任，明确责任制。使法院的院长、庭长等行政高中层领导放弃对审判组织承办的案件的审批和干涉，从“案必躬亲”中解脱出来。这样，法院院长可以将主要精力置于领导法院的全面工作上，庭长可将主要精力放于分类组织安排依法应由本庭审理的案件、负责对本庭承办的案件进行和研究指导、配合法院的其他机构抓好本庭司法行政工作等方面，（注：蔡彦敏《论市场形势下民事诉讼结构的调整》，载《政法学刊》1994年第3期。）从而真正发挥其职能。
法官的独立审判，首先要求法官独立公正地审判，为此需要完善一整套机制。这当然可以通过制定严格的法官职业道德和职业纪律来达到，如法官不得擅自与当事人接触，不得接受当事人吃请，离退休的法官在一定期限内不能在本地任律师等等。但我们认为，更重要的是从制度上制约和限制，以保障司法公正。
1.将公开审判落到实处。有关公开审判的具体看法及建议，见后面的专门论述，此处不赘。
2.必须明确规定法官不得介入庭外的事实调查活动。《中华人民共和国法官法》第30条第12项规定：法官不得“私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼”。此项规定尽管合理，但缺乏制度的保障。实践中，由于法官与当事人接触太多、打成一片，给腐败现象的滋生提供了机会。“案子一进门，两头都托人”；有的法院甚至由当事人一方或当事人的律师付费，到外地直接采证或办案，或与一方当事人一同办案。杜绝此类现象的根本措施之一，是改变现行审判方式，取消主要由法官在庭外进行调查取证活动的作法。具体而言，是由诉讼的职权主义转变为当事人主义。
传统的民事诉讼体制在经历了结构性的变革后，已基本上由以法院对诉讼运行的职权干涉为特点的职权主义转变为以当事人主义为特征的民事诉讼基本模式。在所有实行市场体制的国家里，其民事诉讼的基本模式都是当事人主义。这种现象实证地说明了经济体制与民事诉讼体制相互关系的本质。（注：参见张卫平《转制与应变——论我国传统民事诉讼体制的结构性变革》，载《学习与探索》1994年第4期。）当事人主义民事诉讼模式的基本特征是当事人在诉讼中始终处于主动和能动的地位。与职权主义下的情形相比，作为裁判主体的法官从基本意义上讲是消极的和被动的。按照职权主义的模式，法官可以以自己独立收集的证据为依据对案件进行裁决，法院在诉讼中完全不受当事人双方陈述的约束；在各种具体程序的发动和终结方面，法院具有主动性和决定性；在证据收集方面，法院可以在当事人主张的证据范围以外收集其他任何证据，等等。而按照当事人主义的民事诉讼基本模式，法院裁判所依据的事实来源于当事人，法院只是对当事人所提出的事实以真伪为根据进行取舍，法院不能在当事人主张的事实范围以外主动收集证据；裁判所依据的事实以及裁判的请示都必须经过当事人双方的辩论，否则不能成为裁判的依据和对象；诉讼程序和其他辅助性程序都必须由当事人自己主动发动。（注：参见张卫平《转制与应变——论我国传统民事诉讼体制的结构性变革》，载《学习与探索》1994年第4期。）在审判方式改革中，我们已开始强化当事人的举证责任，今后我们应当创造条件，逐步实行当事人主义，据此，在案件的正式审理开始之前，法官应尽可能避免与案件材料的接触，以免对纠纷的是非曲直产生偏见。法官（以及陪审员）在庭审过程中，应随着双方当事人及其律师的陈述，随着证据的相继提出和对质，逐渐地了解案件原委，并形成对案件的裁决。（注：朱苏力等《关于司法改革的对话》，载《市场社会与公共秩序》（公共论丛），第162页。）而法院调查收集证据的目的只是核实当事人所提证据的原真实性，法院不应主动收集当事人主张事实以外的证据。值得注意的是，现行民事诉讼法虽已将原来“审判人员必须认真审阅诉讼材料，进行调查研究、收集证据”的规定修改为“审判人员必须认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据”，（注：见《中华人民共和国民事诉讼法》第116条和《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第87条第1款。）但仍然引导着审判主体过早投身于纠纷的解决之中，既易使审判主体失却中立、*然的立场，又不利于充分调动双方当事人举证和诉讼的积极性。（注：参见蔡彦敏《论市场经济形势下民事诉讼结构的调整》。）
应当弱化庭前活动，强化庭审活动。我们认为，案件的事实部分，应由当事人在法庭上通过提供证据或辩论来认定，至多也只是由陪审员或书记员予以调查，法官在开庭前绝对不得与当事人或其律师私自见面。此项要求，既要作为工作纪律来约束案件的承办人，也应化作相应的诉讼制度体现在审判程序上，比如，一方当事人在发现主审法官有上述行为之后，可提请其回避。
3.认真实行错案追究制。严格地说，法院在审理案件中即使有过失，也不应承担责任，但在我国当前为反腐倡廉、保障司法公正，实行错案追究制是必要的。从实行的情况看，尚未达到预期的目标。主要的原因之一是错案范围不十分明确。按照传统的司法观念，凡是裁判所认定的事实与客观事实不符的，都是错案。就民事、案件而言，主要是指事实认定错误。然而，审判方式改革的结果是“以证据为根据”而不是“以事实为根据”（注：景汉朝等《审判方式改革实论》，第59页。），这样，符合证据所证明的事实而不符合客观事实的裁判，并不能被认为是错案。其实，从大量的案例来看，所谓错案，并非一定表现为事实认定错误，而是兼有法律适用严重不当、裁判严重不公、证据认定错误等情形。例如，根据已确认的基本事实及法律的明确规定应判合同有效却认定为无效，应当认定无效的却认为有效；根据基本事实本应由被告负责，却强拉与案件无直接关系的第三人承担责任，等等。毫无疑问，因这些错误所导致的案件裁判，当然也应属于错案范畴。
独立审判和法官责任制，其前提是要求法官具有较高的及业务素质。按照英国近代著名法官科克(Edeward Coke)的经典说法，法律上各种案件“是由人为理性和法律判决来决定的，而不是由理性来决定的；法律是一门，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践。”（注：转引自［美］诺内特及塞尔兹尼克《转变中的法律与社会》，张志铭译，政法大学出版社1994年版，第69页。）与自然以及社会科学的许多其他门类不同，法律与人类社会生活有着千丝万缕的联系。没有社会生活经验的人，对于法律纠纷是难以作出明智而公正的裁判的。（注：朱苏力等《关于司法改革的对话》，载《市场社会与公共秩序》（公共论丛），第164页。）在诉讼过程中，无论是对案件事实的认识确定、证据的审查判断，还是对所适用的法律的选择，都不能不受到审判主体自己的世界观、社会政治见解、价值取向、文化水平、专业修养、思维能力、审判经验、禀性情操、情感意志以至生活经历、生理状况等诸多因素的影响和限制。（注：蔡彦敏《论市场经济形势下民事诉讼结构的调整》。）从这个意义上说，英美法在法官选任上所采用的“年长加精英”的模式，确是符合法律这个行业的专门要求的。在赋予法官全权审理案件的权利和责任后，法官要想办好案子，就必须精通业务、提高水平。从制度上说，应相应完善以下配置：
1.法官的任职资格及选拔淘汰机制。法官应少而精。法官的选拔应由专门的机关负责进行。建议成立“法官资格审查考核委员会”，专门负责法官的考核及选拔录用。我们建议法官应有一定的司法实践经验或法律工作经验，从未从事法律方面工作的，不能立即担任法官。
2.法官的考核。应该说，对法官实行考核，在我国已经形成制度。《中华人民共和国法官法》就在其第8章专门规定了“考核”。不过，从实际的运作来看，现实所实行的考核，尤其是对法律知识的考核往往流于形式，具体表现在：一是内容过于简单，公式化、单一化，不足以考出真实水平；二是考核均由法院内部自己掌握，缺乏约束。《中华人民共和国法官法》第19条就规定：“对法官的考核，由所在人民法院组织实施。”
真正意义上的法官考核，应该不仅仅是对某个或某些概念、名词的记忆或解释，而应是对法律的实际掌握和运用、对具体案件的分析及判断、对证据的辨别和取舍以及公开审理中对法庭庭审的组织驾驭。另外，当然还应包括对法官个人品行、工作业绩等的考察。这样的考核，就其内容而言，决不仅止于卷面考试，还要考查办案质量、判决书的制作、庭审的表现等多个方面。最后，考试一定须由被考核者所在法院以外的专门机构进行，否则不足以保证考核的质量。
3.法官的淘汰。对于考核不合格的法官，应安排其从事其他工作。法官职业，原则上不应是铁饭碗。一个法院内部，除极个别业绩突出、德高望重的人可作终身法官外，其他人都不应是终身制的。
4.强调法官职业的技术性，否定其行政性。法官应当分成若干级别，每个级别内部可再细分，以刺激法官不断努力上进。现行法官法设专章规定了法官的等级；从而在上首次确认了实行法官等级制度。根据该法第16条，法官分为四等十二级。但必须强调的是，法官的级别绝对不能等于或套用行政级别。应当明确，法官等级既不是职务，也不是职称或者衔级，而是针对法官特点所创设的独立的法官序列。主要是对法官的技术性的评价，不能套用行政级别。行政级别的套用，一方面根本否认了法官的职业性和专业性；另一方面也刺激了一些不相干的人为了套取行政级别而挤进法院。
5.法官应成为高薪阶层。在法制发达国家，法官的收入一般都较为丰厚，法官收入高于公务员，是世界大多数国家的通例。之所以这样，一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，理应获得较高的物质补偿；二是高薪制更有助于养廉。（注：柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，第130页。）法官职业的特点决定了法官应尽量避免以营利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是其唯一的收入来源。这样，国家就必须保证法官享有相对优厚的待遇。长期以来，中国法官没有自己的工资序列，而是适用国家行政人员的工资序列。法官法虽然对法官的工资、保险等福利作了专章规定，（注：见《中华人民共和国法官法》第十二章“工资保险福利”，该法第36条还首次以法律形式确认了法官可以享受“审判津贴”。）但这些规定尚缺乏具体的可操作性，而且国家有关部门也尚未拿出实际的方案和履行实际的步骤。当然，培养法官的廉洁作风不能只凭高收入，毕竟法官这种职业往往“被看作是超脱狭隘的自身利益的一切考虑的。”（注：科特威尔《法律社会学导论》中文版第262页，转引自柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，第131页。）但对法官实行高薪制，仍应作为整个改革措施中的一个重要环节加以考虑。实践证明，为了使法官队伍稳定，使更多的优秀的法律人才进入法院担任法官，并使其能抗拒腐蚀，一方面应不断加强对其进行职业道德，与此同时，还应在国家发展的基础上，不断提高他们的物质待遇，充分认识以俸养廉的必要性和重要意义。
