试析房地产市场中的政府调控功能及其法律思考

　　二、社会主义市场经济体制下政府职能的行使 
　　国务院和地方政府在遏制房价过快上涨和调控房地产的文件中，都有具体的住房限购措施的原则要求，适用于房价过高、上涨过快的城市。限购措施主要通过对购房者身份的区分，在购买资格或可购买的房屋数量上进行限制，即所谓的“限购令”。这些文件所体现的内容涉及到政府权力行使的范围及其效力的问题。 
　　我国《宪法》第15条第1款规定：“国家实行社会主义市场经济”，同时该条第２款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控”。本条规定不仅确立了市场经济在宪法中的基本原则，而且以制度约束的方式赋予国家一种基本义务，即国家管理经济活动的最基本方式是宏观调控或通过立法明确市场经济所需的基本规则。虽然根据《宪法》第89条第6款之规定，国务院有权“领导和管理经济工作和城镇建设”，但其对经济工作的管理方式仍不得随意干预公民个人和市场经济组织所从事的微观经济活动。在市场经济体制中，政府的经济职能应该是对社会经济进行宏观调控，以求保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展，补偿纠正经济外在供应；组织与实现公共产品的供给；提交收入和财富分配，划定市场主体的产权边界和利益边界，实现经济秩序的良性发展。 
　　在当前稳定房价、抑制投机和防止泡沫经济毫无疑问是值得追求的政府目标，政府为追求政绩、采取直接干预市场的命令和措施也往往能够在短期内得到立竿见影的效果。这既和当前政府权力过大、机构过于庞杂存在结构性的关联，也和过去长期的计划经济管制逻辑有关。但住房限购作为一种行政规制活动不应当混同于政府的宏观调控职能，其权力来源、程序正当性以及法律后果都必须置于宪法之下予以严格审视。按照《立法法》的权限划分，政府对民事领域基本活动的干预，应取得全国人大或全国人大常委会的事先授权；依据授权开展的具体管制活动应该接受司法机关的合法性审查；同时依循人民代表大会制度的有关要求，此类管制获得还应该及时向全国人大常委会汇报并接受其监督。 
　　在前述“限购令中”还有“对个人购买住房不满5年转手交易的，统一按其销售收入全额征税”的规定，其实质上规定了房产交易税的计算基准，实质性地行使了税收的创设权，而不仅仅是执行意义上的征收权。我国《立法法》第8条也规定了税收制度属于“只能制定法律”的事项。《宪法》第56条规定公民有“依照法律纳税的义务”，此处对于国家自身设定了宪法性的限制，即税收法定主义。税收征管也是极为严厉的调控手段，从本质上看，征税权与公民的财产权形成正面冲突，从而对于税收的正当性论证需要经过严格的步骤和审慎的理由。我国《宪法》第13条规定了“公民的私有财产不可侵犯，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对国民党私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。即对公民私有财产的征收或征用必须以全国人大或全国人大常委会以正式立法程序制定颁布的法律来规定。而“限购令”作为规范性文件在位阶上距离狭义的法律较远，也不具备行政法规的形式要求，在没有获得法律授权的情形下，其规定的内容恐怕超越授权，有必要在宪政原则下重新审视政府权力的合理界限。 
　　三、房地产市场中政府职能行使的法律思考 
　　我国的房地产市场是在政府住房政策的变革过程中，伴随着国家经济的发展和城市化的大规模推进而迅速发展的。在现代市场经济中，政府作为社会资源配置的重要力量，在社会经济发展过程中有着其他任何社会组织所难以替代的重要性。经济职能也是现代政府的基本职能之一，这种职能的行使应当根据宪法基本原理，在政府自身守法的前提下提供并维护公开公正的、稳定和可预期的社会秩序体系；同时无论在制定行政法规、规章还是执法时，都不能对公民基本权利造成侵犯。 
　　在房地产市场中，法律应当对政府在房地产市场发展的功能与角色定位予以承认与授权，确认政府是现代市场经济中进行社会资源配置的重要因素，也是推动社会经济发展的主导力量，在授权政府对国民经济发展进行管理同时，又应当对政府权力行使的滥用起着限制作用，通过设定政府实施行政行为时的基本程序来进行。如授权政府依照法律和法定程序对房地产开发市场主体的市场准入、项目开发和销售等市场行为进行监督，确保市场主体能够依法运营和从事市场活动；授权政府制定调控房地产买卖过程中的相关政策，要求政府按照经济、行政和法律的手段调整房地产市场的买卖活动，严格制约和控制不法行为，使房地产市场能够按照理性化和法治化的秩序运行；还应当对政府及其各部门经济权力行使的范围、程序等进行设定，要求政府按照公开、合法的程序以及遵循信赖保护的原则颁布行政法规和规章，严格依法行使经济行政职能，从而更好地提供并维护市场竞争秩序，保证良好的经济运行和稳定协调发展。