试析房地产市场中的政府调控功能及其法律思考

　　论文摘要：在社会主义市场经济体制下房地产市场迅猛发展的当今，政府的经济职能应是在宪法和法律框架下进行宏观调控，而不能将调控职能任意扩大化，以求保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展，法律也应对政府的调控职能作出明确授权与定位。 
　　论文关键词：政府调控；法律；房地产 
　　在改革开放前后，我国一直实行福利分房制度，即按照工作年限、级别对企事业单位的职工无偿地分配住房，后来过渡到按商品住房进行市场调节分配。从党的十三大提出积极推进住宅商品化开始，各级政府就以各种优惠政策和措施鼓励民众购买商品房。自20世纪90年代中叶，国务院取消住房分配政策文件出台，商业银行为配合国家的住房改革，启动和刺激住房消费，也相继出台了住房按揭、公积金贷款等多项消费信贷金融支持，从而使得房地产市场走上快速发展的道路。 
　　一、房地产市场中政府的调控职能 
　　1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(以下简称《通知》),这是国务院以正式文件的方式将住房与房地产业作为国民经济新的增长点联系在一起加以推动的重要举措。《通知》要求全面推行和不断完善住房公积金制度；要求大力发展住房金融，扩大个人住房贷款的发放范围，所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款。根据《通知》要求，推动住房改革和市场化的主要手段是扶持和加强经济适用房和廉租房建设。 
　　随着房地产市场的快速发展中出现的房地产投资过大、商品房价格上涨过快等问题，2003年8月12日国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(以下简称2003《通知》),将房地产业定位为“拉动国家经济发展的支柱产业之一”，明确提出要保持“房地产业持续健康发展”，界定了政府在房地产市场发展中的职责，强调政府在经济适用房和廉租房供应中的住房保障责任、对房地产市场的宏观调控责任、规范房地产市场主体行为的监管责任，要求政府各部门从规划、土地、金融等各方面拿出相应的措施，同时要求各政府部门之间加强协调与配合，在全国建立对房地产进行市场宏观调控的协调机制。 
　　由于房地产市场在其发展过程中始终未能解决在规划、征地、招标、融资等方面的许多问题，全国各地的房价迅速上升，2005年3月26日，国务院办公厅发布《关于切实稳定住房价格的通知》，提出了八点稳定房价的意见(简称“老国八条”)：一、高度重视稳定住房价格；二、切实负起稳定住房价格的责任；三、大力调整和改善住房供应结构；四、严格控制被动型住房需求；五、正确引导居民合理消费预期；六、全面监测房地产市场运行；七、积极贯彻调控住房供求的各项政策措施；八、认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。2005年4月27日，国务院召开常务会议，针对商品房结构不合理，房地产市场秩序比较混乱的情况提出了加强房地产市场引导和调控的八项措施(简称“新国八条”)：一是强化规划调控，改善商品房结构；二是加大土地供应调控力度，严格土地管理；三是加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控，保证中低价位、中小户型住房的有效供应；四是完善城镇廉租住房制度，保证最低收入家庭基本住房需求；五是运用税收等经济手段调控房地产市场，特别要加大对房地产交易行为的调节力度；六是加强金融监管，各商业银行要加强对房地产贷款和个人住房抵押贷款的信贷管理，防范贷款风险；七是切实整顿和规范市场秩序，强化法治，严肃查处违法违规销售行为；八是加强市场监测，完善市场信息披露制度，加强舆论引导，增强政策透明度。 
　　 2005年4月30日国务院为进一步加强对房地产的引导和调控，及时解决商品住房市场运行中的矛盾和问题，努力实现商品住房供求基本平衡，切实稳定住房价格，促进房地产业的健康发展，又提出调控房地产的几点对策。可以说，2005年中央对房地产市场的调控政策是比较密集的，但现实却是全国70个大中城市房屋价格普遍高涨的态势。2006年5月17日，国务院常务会议提出了促进房地产业健康发展的六项措施(简称“国六条”),主要内容是：一、重点发展中低价位、中小套型商品住房、经济适用住房和廉租住房，切实调整住房供应结构；二、进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用，严格执行住房开发、销售有关政策，完善住房转让环节税收政策；三、合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动型住房需求过快增长；四、加强房地产开发建设全过程监管，制止擅自变更项目、违规交易、囤积房源和哄抬房价行为；五、进一步整顿好规范房地产市场秩序，加快城镇廉租住房建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难；六、完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度，全面、及时、准确地发布市场供求信息，坚持正确的舆论导向。在“国六条”纲领性的文件颁布后，与房地产市场监管工作有关的一系列调控政策和文件出台。2006年5月29日，国务院办公厅转发九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，对“国六条”精神进行进一步细化，要求“各城区、特别是城市人民政府要切实负起责任，把调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制，促进房地产业健康发展。”为了遏制“炒房”和投机等行为，九部委意见从税收、信贷政策、土地供给等几方面进行了比较详细的规定。 
　　2008年，突如其来的金融危机给包括中国在内的世界经济发展带来了前所未有的挑战，各国政府纷纷以政府之手“救市”。为了拉动包括房地产在内的商品市场消费，中国政府出台了一系列的政策鼓励措施，在2009年初实行极为宽松的商品房购买和转让的住房贷款利率优惠、营业税下调和减免、放开外资购房、放松银行住房贷款限制等政策，使全国商品房购销两旺，房价一路上扬。由于过快过高的房价上涨，引起社会各界尤其是中低收入阶层的普遍不满。2010年，中央和地方政府开始采取收缩政策，分别有国务院办公厅再度颁布的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(被称为“国八条”)和地方政府据此出台的适用于本地区的调控细则，分别规定了提高贷款首付款比例和贷款利率、限制购买第二套以上住房、取消税收优惠政策等一系列打压房价的调控措施，从税收、信贷政策、土地供给等方面进行遏制，但全国房价依然呈现出快速上涨的势头，而且这种上涨从沿海发达城市和中心城市开始向二线、三线的中小城市转移，拉动了地、县级城镇房价的抬升。政府在对房地产市场进行宏观调控的过程中，应当如何定位也成为社会各界备受关注的问题。