委员长会议之设置和权限探讨

    （一）确定分组会议召集人的权力
    《常务委员会议事规则》第9条第2款规定：“常务委员会分组会议由委员长会议确定若干名召集人，轮流主持会议。分组名单由常务委员会办事机构拟订，报秘书长审定，并定期调整。”关于会议召集人的作用，《常务委员会议事规则》第30条第2款做了规定：“在分组会议上要求发言的，经会议主持人同意，即可发言。”第31条规定：“在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。”可见“分组会议召集人”的权力是决定哪些人可以发言，以及是否可以延长发言时间。虽然这是一辅助性权力，但它对实质性权力可能有极大的影响（如召集人如果滥用职权，只安排与自己观点相同或相似的委员发言，或只给他们延长发言的机会，或给他们安排在比较好的时间段发言，就可能左右会议的导向），因此分组会议召集人由选举产生或委员轮流担任（而不是由委员长会议决定）应该更符合人大的民主精神。
    （二）有关议案方面的权力
    1、提出议案权。《常务委员会议事规则》第11条规定：“委员长会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。”而全国人大制定的《全国人大组织法》第32条规定，有权向常委会“提出议案”的是各国家机关、各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上等，没有委员长会议。常委会自己制定的《常务委员会议事规则》第11条显然赋予了委员长会议一项新职权——“提出”议案权。
    2、暂缓表决议案的提出权。《常务委员会议事规则》第20条规定：“拟提请常务委员会全体会议表决的议案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经委员长或者委员长会议提出，联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交有关专门委员会进一步审议，提出审议报告。”与《立法法》第38条规定“法律案”暂缓表决的提出权属于委员长会议不同，“议案”暂缓表决的提出者是“委员长或者委员长会议”，而不仅仅是“委员长会议”，表明权力更集中了。鉴于人大的民主议事性质，笔者认为可以考虑由2个以上的专门委员会提出或一定数量的委员联名提出暂缓表决议案更符合民主原则，同时“暂缓表决议案的提出权”也不属于常委会的日常工作。
    （三）有关监督方面的权力
    1、委员长会议对专项工作报告的年度计划有“通过”权。《监督法》第8条第1款规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”根据该款应是常委会而不是委员长会议选择，但该条第2款却规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”委员长会议的这一“通过”权显然是一种“决定”权，《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》进一步明确，全国人大常委会听取和审议专项工作报告的计划要在每年12月提请委员长会议“审议通过”。这种“年度计划”的通过权已经远远超出了常委会“日常”工作的安排，而是在给常委会“布置”工作，是把委员长会议当作了常委会的“领导”机关。
    2、在质询案审议过程中的权力。《常务委员会议事规则》第28条规定：“质询案由委员长会议决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会会议审议”，第29条第1款规定：“质询案由委员长会议决定，由受质询机关的负责人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，专门委员会应当向常务委员会或者委员长会议提出报告。”《监督法》第36条也做了类似的规定。笔者认为委员长会议在此的决定权应解释为决定交谁“审议”或“答复”以及“审议”和“答复”的形式，而不应是实践中实行的决定“是否审议”、“是否答复”。
    3、“组织”视察和调研权。《监督法》第10条第1款规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。”笔者认为，该条款规定委员长会议“可以组织”（视察或者专题调查研究），也就是说，委员长会议“可以”组织也“可以”不组织，而对“有关”工作进行视察或者专题调研意味着对哪些问题进行视察或者做专题调研由委员长会议决定，这样一来，常委会的监督就可能被委员长会议牵着鼻子走。因此笔者建议，听取和审议专项工作报告前，是否需要组织视察或者专题调研，应由专门委员会提议或一定数量的委员联名提出；有些则可以由议事规则明确规定，如听取和审议某些重大专项工作报告前，委员长会议“应当”组织视察或者专题调研。
    4、在执法检查中的权力。《监督法》第22条同样规定了“人大常委会”负责“选择”若干重大问题（不是委员长会议选择），有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查，但其第23条第1款又规定：“常务委员会年度执法检查计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”这与该法第8条第2款审议专项工作报告的年度计划的规定类似，委员长会议的“通过权”使常委会的年度执法检查计划也基本上由委员长会议拍板决定了。不仅如此，委员长会议的职权还延伸到对执法检查结果审议的介入，如《监督法》第26条第1款规定：“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。”
    5、要求两高修改、废止其司法解释之议案的决定提请权。《监督法》第33条规定：“全国人民代表 大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。”鉴于两高修改、废止其司法解释和人大常委会作出法律解释的影响极其重大，笔者认为，由委员长会议决定提请（包括不提请）已经不属于常委会的日常工作。
    6、组织特定问题调查委员会方面的权力。这首先表现在委员长会议有组织特定问题调查委员会的提议权，《监督法》第40条规定了有权“提议”组织关于特定问题调查委员会的主体：“委员长会议”或“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名”。笔者认为在有关提案、提名权等方面，“委员长会议”不应与“五分之一以上常务委员会组成人员”有同等的地位，在人数上委员长会议（14人左右）只有“五分之一以上常务委员会组成人员”（30人左右）的一半，何况组织特定问题调查委员会的提议权不属于常委会的日常工作。
    其次，委员长会议享有组织特定问题调查委员会的“决定提请”权。依据《监督法》第40条第2款的规定，即使是委员长会议或五分之一以上委员书面联名都可以提议组织特定问题调查委员会，二者的地位也是不平等的：对“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名”的提议，委员长会议有权“决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议”，这很显然是将委员长会议凌驾于“五分之一以上常委会委员联名提议”之上了。
    再次，委员长会议享有调查委员会成员的唯一提名权（在大会闭会期间）。《监督法》第41条规定：“调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议或者主任会议在本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表中提名，提请常务委员会审议通过。”笔者认为，委员长会议对专门委员会成员拥有提名权还勉强说得过去，但它不应垄断提名权，不能是唯一有提名权的机构，因此应规定主席团（开会期间）、委员长会议（闭会期间）、各专门委员会、30名委员以上联名，都对调查委员会的组成人员享有提名权。
    综上所述，我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的“重要日常工作”，是适当的；《全国人大组织法》第25条将宪法这一规定细化为四个方面，前三个方面是合宪的，第四项（处理“其他重要日常工作”）也是合理的，但在实践（包括立法实践）中被滥用了；《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等法律中对委员长会议的有关规定却大大地扩充了委员长会议的职权，超出了处理常委会“重要日常工作”的范围，有违宪之嫌。在实践中委员长会议更是权力膨胀，几乎成为常委会的领导机关，行使了许多属于常委会的职权。如2005年12月16日，第十届全国人大常委会第40次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、经济特区法规备案审查工作程序》的“修订”，并“通过”了《司法解释备案审查工作程序》，这样的规范性法律文件其制定和修改权都应属于全国人大常委会。又如2008年12月15日，第十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报，同意预拨一定比例的项目支出资金,将庞大的4万亿财政支出直接排斥在了预算审批监督之外。 [17]委员长会议的这些做法在一定程度上已经改变了人大的民主议事性质，将其演变为了“二政府”，使人大正朝着行政集权化而不是民主化的方向发展，这是令人十分担忧的。
 
 
 
注释:
[1] 商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》（2001年修订版），商务印书馆2006年版，第138页。
[2] 据不完全统计，1954年一届人大副委员长有15位，1959年二届人大有16位，1965年三届人大有18位，1975年四届人大有23位（含届内补选），1978年五届人大达到30位（含届内补选），1983年六届人大有21位（含届内补选），1988年七届人大、1993年八届人大和1998年九届人大，副委员长数均为19 位，2003年十届人大副委员长有15位，2008年的十一届人大副委员长人数是历届最少的（13人）。“13位副委员长9张新面孔”，晶报多媒体数字报刊平台，http://jb.sznews.com/html/2008-03/16/content_99262.htm，访问日期2011年9月26日。
[3] 有关人员的选举程序也有待改进，《全国人大组织法》第13条规定：“委员长、副委员长、秘书长、委员的人选……由主席团提名，经各个代表团酝酿协商后，再由主席团根据代表的意见确定正式候选人名单。”“委员长会议组成人员的选举主要是通过提名推荐、民主协商、酝酿讨论、投票选举四个环节，这是组成人员产生的人大轨道；但在操作层面，执政党运用多种方式在代表候选人提名、协商讨论和投票等环节都通过各种方式施加影响，以最终掌握人大选举，这是组成人员产生的政党轨道，其中中共中央和全国人大常委会党组发挥了重要作用。”“在1993年，香港、澳门代表团16位全国人大代表根据当时《选举法》有关规定向常委会办公厅提交了一份建议，要求在选举副委员长过程中也实行差额选举。数日后常委会秘书处即向该建议的主要起草人做出正式回复，解释等额选举副委员长的合理性，主要有四点：第一，副委员长人选已是经各党派、团体民主协商慎重选择的结果，并且考虑这些人选时还要全局考虑人大常委会委员长、国家主席和副主席、国务院总理以及其他高级官员的候选状况，如果差额选举不利于中国政治稳定；第二，这是为了照顾民主党派候选人顺利当选，否则差额选举很难保证其能当选，不利于民主党派发挥参政议政作用；第三，这是对少数民族和人民团体候选人能够顺利当选的倾斜照顾；第四，现行表决制度赋予了人大代表和常委会委员赞成、反对、弃权以及另外提出候选人的权力，因此也无必要差额选举。”冀业：《全国人大委员长会议组织与权力运作研究》，110法律咨询网，http://www.110.com/ziliao/article-135358.html，访问日期2011年9月26日。。
[4] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第476页。
[5] 中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第1068页。
[6] 《全国人民代表大会组织法》第29条规定：“常务委员会会议由委员长召集，一般两个月举行一次。”
[7] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第88页。
[8] 李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第84页。
[9] 同前注④，蔡定剑书，第477～478页。
[10] 调查研究工作是保证常委会工作质量的重要环节，笔者认为，调研应属于专门委员会和工作委员会（主要应是专门委员会）而不属于委员长会议的工作范畴；在常委会或专门委员会决定调研后需要对有关调研作出安排，这种十分具体的工作又主要应是各办事机构的工作，委员长会议不必多插手。至于调研后的分析研究，所提出的具有针对性、前瞻性、可操作性的建议和意见，为常委会审议该工作提供第一手资料等等工作，都应当由专门委员会、工作委员会负责（其中如需要启动询问、质询、特定问题调查等程序，则只能由专门委员会、而不能由工作委员会进行）。
[11] 常委会的服务机构主要有秘书处、办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会等，“办公厅下设秘书局、研究室、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、离退休干部局、机关事务管理局、机关党委，另有培训中心、信息中心、中国民主法制出版社、中国人大杂志社、图书馆、会议中心和大会堂管理局为事业单位。”“办公厅、法工委、预算工委和各种委员会的办事机构，都是全国人大常委会的服务机构，受委员长会议和秘书长统一领导，由秘书处统一协调工作。”同前注④，蔡定剑书，第488～492页。
[12] 笔者认为，为进一步加强人大的民主法制建设，委员长会议的地位应适当淡化，专门委员会的作用应有所加强；委员长会议领导下的办公厅、秘书处的权力应适当削减，专门委员长的办事机构应发挥更大的作用。
[13] 专门委员会和工作委员会的区别，一方面是成员不同（前者是人大内部成员，后者是人大外的工作人员）；另一方面是，专门委员会的工作是人大行使权力的一部分、一个环节、一个程序，是权力链中的一链（但一般不能单独发生效力），工作委员会是人大以外的机构在为人大工作做准备，是权力行使之前、之中、之后的环节（但主要是之前、之后）。有学者认为，“工作机构和办事机构并没有严格的界说，它们都是职能机构的附属机构，都为职能机构提供服务。当然，这种服务的性质有所不同，工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。”同前注④，第476页。笔者认为工作机构（专门委员会）和办事机构（工作委员会）之间还是应该有较为明确的界线，但这一界线怎么划，则还需进一步研究。
[14] 同前注④，蔡定剑书，第492～493页。
[15] 虽然《宪法》第68条第2款规定委员长会议处理的是“常委会”（而不是人大）的重要日常工作，但人大会议由常委会“召集”（《宪法》第61条），因此，委员长会议也可能、可以筹办人大的会议。如2011年2月16日，11届全国人大常委会第57次委员长会议建议，“常委会十九次会议审议拟提请十一届全国人大四次会议审议的全国人大常委会工作报告稿，审议十一届全国人大四次会议议程草案、主席团和秘书长名单草案、列席人员名单草案”，在此委员长会议建议的是“常委会”议程，但该议程涉及即将召开的人大会议议程，因此委员长会议也间接地参与了人大会议议程的确定。而委员长会议的这类“建议”又往往是以办事机构的大量工作为基础的。
[16] 同前注⑦，第92页。
[17] 周芬棉：“预算法修订进入倒计时，各界关注控制预算支出行为”，2010年01月21日，新华网。关于此次会议的报道可参见“吴邦国主持召开第十五次委员长会议，决定十一届全国人大常委会第六次会议12月22日至27日在京举行”，《人民日报》 2008年12月16日。