论析公众参与环境保护的权利基础与立法完善

   目前我国立法有关公众环境决策参与权的直接规定不多，现有环境法律主要通过规定建设单位、环境影响评价机构以及环境保护部门为公众参与提供法律通道的义务来间接确立公众参与环境决策的权利，如《可再生能源法》第9条规定:“编制可再生能源开发利用规划，应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证。”我国现行立法也并未明确规定公众环境诉权，实践中公民提起的环境诉讼案件多被法院以原告不适合为由拒之门外，一些媒体报道的所谓“环境公益破冰之诉”实质上仍是民事侵权诉讼。

    三、完善我国公众参与环境保护立法的思考
    综上所述，尽管从应然性的角度分析，公众参与环境保护有众多权利支撑，但我国现行立法对这些权利的确认程度不一。我国《宪法》明确规定了人民管理国家事务和社会事务的权利，《宪法》、《立法法》、《环境保护法》以及一些单行环境法律、法规、规章分别概括性规定或细化了公众环境监督权、环境知情权、环境立法参与权和环境影响评价参与权。其中关于环境知情权和环境立法参与权的规定比较具体明确;关于环境监督权的规定不够彻底，并不涉及司法监督;公众环境影响评价参与权囿于多数企业环境信息公开自愿性的规定等而在参与范围、深度和参与质量上受到了限制。在我国，公众环境决策参与权只能从立法对有关建设单位、环境影响评价机构以及环境保护部门的法律义务规定中间接推导出来，这在一定程度上表明立法对公众环境决策参与权尚不够重视。我国目前关于公众环境诉权的立法几乎处于空白状态。鉴于以上状况，我国关于公众参与环境保护的立法仍需完善。下面重点探讨公众环境影响评价参与权、环境决策参与权、环境监督权和环境诉权的立法完善。
    (一)我国公众环境影响评价参与权的立法完善
    环境影响评价是贯彻环境法审慎、预防原则的重要环节，是前期参与，它较之环境决策、环境诉讼等过程参与和末端参与具有防范性，较之知晓环境信息、参与环境监督更能体现公众参与环境保护的直接性和实效性，因此，立法应当更加完善有关公众环境影响评价参与权的规定，使环境风险暴露在环境行为实施之前，未雨绸缪。笔者认为，原国家环保总局以及国务院其他部委公布实施的((环境影响评价公众参与暂行办法》、《专项规划环境影响报告书审查办法》、《建设项目环境影响评价资质管理办法》、《关于进一步加强环境影响评价管理工作的通知》、《海洋石油开发工程环境影响评价管理程序》等20多个有关环境影响评价的部门规章的立法位阶太低，应将其内容充实到《环境影响评价法》中，形成统一的环境影响评价专门立法。未来统一的《环境影响评价法》应对有关单位、专家和公众参与环境影响评价的“适当方式”予以明确，规定调查公众意见、咨询专家意见可以采取“通过公共网站或专题网站”的形式，假若一项数据电文所含信息可以调取以备日后查用，即满足了采用书面形式的要求，公众和接受咨询的专家通过电子邮件方式表明意见也应视为书面回复。未来统一的《环境影响评价法》应明确规定已经接受咨询的专家不能再以一般公众代表的身份参与对同一建设项目的环境影响评价，同样，已经以一般公众代表身份参与环境影响评价的个人不能再以专家身份接受对同一建设项目的环境影响咨询，因为一个人的第二次发言肯定会受其第一次发言内容的影响而有失客观、公正。另外，公众环境权是一个权利体系，相关立法之间应互相衔接、协调，环境信息公开法应考虑企业环境信息的日常持续公开，为公众参与建设项目环境影响评价提供信息积累和企业环境形象参照。
    (二)我国公众环境决策参与权的立法完善
    公众环境决策参与与环境政治参与、环境行政参与内涵相近，外延略有不同。按照西方学者的理解，公众环境政治参与是指环境问题作为一个新型政治议题所导致的公众政治参与范围和形式的扩展，这种扩展的核心层面即公众有权参与政府环境政策的形成过程。我国立法尚未就公众参与环境决策作出明确规定，但一则政府行政资源有限，发动广大民众为环境决策提供大量及时、有效的信息可以节省行政成本，二则环境政策涉及广大民众的切身利益，环境决策只有吸纳广大民众的意见和建议才更加合理可行，易于贯彻落实，因此，我国环境立法应当更加重视公众参与环境决策的权利。我国《环境保护法》应明确规定，在环境政策的形成过程中，政府应鼓励所有的公众都成为可能的参与者，都可以通过参加民意调查、发表评论、向政府邮寄书面意见、发送电子邮件等方式参与环境决策。当然，环境公共政策会由于更依赖于专业知识而对公众参与的需求程度较低，相反，如果环境公共决策对公共性有较大的需求，非常看重公众对政策的接受程度，那么，这些环境公共决策作出的过程就应该吸纳更具广度和深度的公众参与。
    (三)我国公众环境监督权、环境诉权的立法完善
    公众环境监督权的不彻底与公众缺乏环境诉权实际上是一个问题的两个方面:检举、揭发、控告等的效果不佳势必引发诉讼，而“司法是社会保障的最后一道防线”，提起诉讼的前提应是用尽了其他合法手段仍不能奏效。因此，公众环境监督权实现的最终层面应是司法层面，即在我国建立环境公益诉讼制度，允许公众将环境违法行为提交司法审查，使其受到司法裁判。一项制度的建立是一个系统的过程，制度建立伊始需要从学理证成、文化融人、实践试点、法律体系的协调、由框架到具体的制度设计等方面全方位思考、探索，制度初成后需要结合实践效果不断修订、调适，在有着成文法传统的我国，法律制度更要审慎出台。公益诉讼虽在古罗马法中就已出现，但引起广泛关注是20世纪以来才开始的，因此仍是一种“新型诉讼”。真正的环境公益诉讼出现得更晚，在我国甚至其有无也值得怀疑(如前文所述，一些媒体报道的所谓“环境公益破冰之诉”实质上仍是民事侵权诉讼)。在这样的情势下，环境公益诉讼制度是从我国实践的土壤中生成，还是借鉴国外相关制度或做法打造，抑或从我国现有法律制度和政治体制中推导、离析出来，仁智之见颇多。笔者以为，在旧制度早已成型、新制度无章可循的过程中，学术研究乃至司法领域的混乱现象不可避免，但一些方向性、思路性问题必须澄清，以保证环境公益诉讼制度沿着正确的路径形成和发展。
    首先是在现有法制中揉合一些环境公益诉讼思想或规定还是创设独立的环境公益诉讼制度的问题。多年来，学者们为建立环境公益诉讼制度积极建言献策，有的分析现行民事诉讼制度、行政诉讼制度的缺陷，提出如何使之接纳环境公益诉讼的构想，这种构想实则降低了环境公益诉讼制度建立的必要性和重要性，在一定程度上使立法机关对建立环境公益诉讼制度缓步不行。环境公益诉讼是公益诉讼的一个分支，环境公益诉讼制度应在公益诉讼制度的框架内设定，不应将环境公益诉讼制度的建立定位于对已经成型的私诉制度的修修补补而使之能够应急性地解决一些环境纠纷，环境公益诉讼制度自身应体系化。
    其次是环境公益诉讼文化的培养问题。许多学者注意到了美国、欧洲国家、日本、印度等国家的环境公益诉讼实践，并加以评判，提出我国的效仿之道。但认真探究国外的环境公益诉讼理论和实践可以发现，国外环境公益诉讼制度并无定型，且各国文化传统、体制背景、制度衔接等各异，我国很难择定效法对象。法的移植有一个本土法文化土壤的养育问题，我们应当深人挖掘我国传统文化中的环境保护思想，注重中国环境法史的研究、宣传和教育，遵循“中学为体，西学为用”的思想，更多地从我国历代文明观的演进来探索今日环境公益诉讼制度的构建，这样的思考或许更具实效性和适应性。