农村集体建设节约集约用地的法律探讨

    二
    审查调整各类建设规划和建设用地标准。《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求按照节约集约用地原则，依法调整各类建设规划和建设用地标准。具体地说就是要从如下四个方面严格把关：(1)强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时做出调整和修改，核减用地规模。(2)切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。(3)从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。(4)严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。
    推进农村集体建设用地节约集约利用。《国务院关于促进节约集约用地的通知》第17条指出：“鼓励提高农村建设用地的利用效率。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。”[6]根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。各类开发建设活动需要占用农民集体农用地的，都必须符合土地利用总体规划，纳入土地利用年度计划；用于非农业建设的，必须依法按规定办理农用地转用和土地征收审批手续。但近年来出现了一个“以租代征”的典型形式，以规避土地规划计划的控制，规避法定的农用地转用和土地征收审批程序，规避土地使用有关税费，将农用地直接进行非农业建设。当前农村集体建设用地管理存在的问题，突出反映在乡镇政府和村级组织擅自占用农用地，建设“标准厂房”和配套设施后向社会出租——“以租代征”；以村级组织与外来投资者合作经营的名义占用农用地，提供建设用地；违法利用农用地开发、销售商品住宅等方面。对于农村集体建设用地中出现的问题，现有法律法规和政策已有明确规定，如果有法不依、违法不究、姑息迁就，就可能逐步形成法不责众、法律空置的局面，严重危及国家法律的严肃性和权威性。
    严格执行土地用途管制制度。土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中没有严格执行土地用途管制制度，未经依法批准，擅自将农用地转为建设用地的情况不在少数。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”[1]使用土地的单位和个人，必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《土地管理法》第44条还规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”[1]违反土地利用总体规划和不依法经过批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。地方各级人民政府既要加强土地征收或征用管理，更要重点加强土地用途管制。当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用(租用)农民集体所有土地进行非农业建设。兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划(以下简称乡(镇)、村规划)，纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。《土地管理法》第61条规定：“乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”[1]农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，并纳入建设用地年度计划管理；涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。其他任何单位和个人进行非农业建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，没有土地利用年度计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。
    严格控制农村集体建设用地规模。《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”[1]一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。地方各级人民政府要依据土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制。严格执行农村一户一宅政策，各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。要合理安排住宅建设用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地，确实用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。同时要严禁以各种名义擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第18条规定，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡(镇)、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少；不得以试点为名违背农民意愿搞大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。
    严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为。“以租代征”是指擅自将农用地转为建设用地的行为，这是近年来凸现的一种违法用地的新形式。以租代征的手法是通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。其结果必然会严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。近年来一些地方出现了不少违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租(承租)、承包等“以租代征”方式，非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此必须严格禁止，并予以严肃查处。国务院要求国土资源管理部门对“以租代征”的违法违规问题进行全面清查，不论涉及到哪一级也不论涉及到谁，只要事实俱在就一定要严格依法依纪处理。要严肃追究瞒案不报、压案不查的责任，同时要严肃处理以罚代法、处罚不到位的行为。国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，同样要追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的一定要及时移送司法机关依法处理。凡属应当给予政纪处分的，一定要依据《行政机关公务员处分条例》等规定办理。单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，一定要追究其非法占地的法律责任，涉嫌犯罪的一定要及时移送司法机关依法处理。对于纠正、整改土地违法违规行为不力的地区和部门，土地违法违规行为大量发生、造成严重后果的地区要实行“问责制”，由国家土地总督察责令限期整改，限期整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收审批。工业用地以“招拍挂”方式出让有明确的法律规定，《物权法》第137条第2款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”[11]《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。原使用集体土地的工业项目用地产权人对列入招拍挂出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源部门依据政府公布的工业用地出让最低价，认为预申请单位所承诺的土地价格和条件可以接受的，可以适时实施招拍挂活动，并通知提出预申请的单位参加。提出用地预申请的原集体工业用地产权人应当参加该地块的竞投或竞买，且报价不得低于所承诺的土地价格，如果仅有原集体工业用地产权人一家参与竞投或竞买的，该集体工业用地产权人为该地块的出让中标人或竞得人，在接到《中标通知书》或签订《成交确认书》后约定的时间内，与市、县国土资源部门签订国有建设用地使用权出让合同，按照合同约定付清土地出让价款后，申请办理土地登记，依法取得国有建设用地使用权。为做好工业用地招标拍卖挂牌出让与农用地转用、土地征收审批的衔接，2007年国土资源部和监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》进一步明确，工业用地出让涉及农用地转用和土地征收的，应当先行办理农用地转用和土地征收审批手续，再依法采取招标拍卖挂牌方式确定土地使用权人。集体建设用地在办理土地征收审批时，应按土地征收的相关政策规定，由政府将农民集体所有的土地征为国有，并支付土地补偿费和地上附着物补偿费，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物含房屋及附属设施补偿费应参照《城市房屋拆迁管理条例》和根据当地政府制定的地上附着物、附属物补偿标准给予补偿，补偿费归地上附着物、附属物所有者所有。
 
 
 
注释:
  [1]中华人民共和国常用法律大全.中华人民共和国土地管理法[M].北京：法律出版社， 2006. 315， 317， 1315， 1315， 1317，1317.
  [2]王婷.我国集体建设用地使用权登记率已达73% [N].中国证券报， 2007-12-20(7).
  [3]记者董伟.批准“以租代征”官员将受法律制裁[N].中国青年报， 2008-01-16(5).
  [4]郭立芳.透视农村违规圈地现象[N].中国国土资源报， 2008-05-30(6).
  [5]国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知[N].中国国土资源报， 2008-01-11(2).
  [6]国务院关于促进节约集约用地的通知[J].国务院公报， 2008， (4)： 10-11， 11.
  [7]中华人民共和国城乡规划法[N].人民日报， 2007-12-07(15).
  [8]刘效仁.失地农民权利贫困是土地违法高发的深层动因[N].光明日报， 2008-01-07(9).
  [9]于伯华，吕昌河.快速城市化过程中，应当如何保护耕地？——日本经验对我国的启示[N].科学时报，2006-09-25(B2).
  [10]记者陈丽平.跟踪检查有关农业法律实施情况报告建议加快土地管理法修改的进程[N].法制日报，2006-12-28(4).
  [11]中华人民共和国物权法[J].国务院公报， 2007， (14)： 11.