公共利益的法律类型化研究——规范目的标准的提出与展开

      三、规范目的作为公共利益法律类型化标准的合理性
      与公共利益的其他类型化标准相比，规范目的标准对于从法律层面分析公共利益更具有合理性。这种合理性主要表现在三大方面：
      (一)规范目的标准有助于区分公共利益概念的法律意义和日常意义
      魏德士认为，任何能被解释和需要解释的法律概念都不再是日常用语意义上的概念，因此，不能按照日常的理解来解释这些概念，而必须根据法律确定的保护目的进行解释。[20]公共利益作为法律概念，有着特定的规范目的，因而对公共利益的法律解释不能脱离其规范目的，否则只是没有法律规范意义的事实性探讨。这些事实性探讨虽然对法律领域公共利益的制度完善具有借鉴意义，但并不能用之来解决实践中的法律争议，因为它们是公共利益在日常用语意义上的实体表达，并非具有特定规范目的和法律功能的法律概念。日常语言上升为法律概念需要立法者的鉴别和筛选。公共利益作为日常用语，可以指不同层次的公共物品，诸如国防、教育、社会公共设施、社会保障体系等。随着国家的重视和政府投入的增加，这些社会公共事业将会不断发展。[21]社会公共事业是国家为保障和推进民生的政策举措，其中也可能通过法律途径来推动，如通过社会保障法、社会救济法等法律形式推动城乡居民最低生活保障等。然而，社会公共事业是不断发展的，并非所有的推动都需用法律来助力，而有许多是通过政策和措施来进行的。因此，日常用语上公共事业的范围大于法律规范中公共利益所指涉的对象。另外，一旦在立法中予以规定，特定的主体就享有相应的法律权利，履行特定的法律义务和法律职责，从而具有规范性和确定性。而停留在政策层面的公共事业的推进可以试错，从而可能会出现反复。
      (二)规范目的标准在理论上拓宽了公共利益的法学研究视角
      我国许多学者在界定公共利益时，主要集中在财产征收领域。这一领域虽然是目前法律实践中引发最多争议的领域，但并非涉及公共利益概念的全部法律领域。以规范目的为标准，对法律领域中的公共利益进行分类，可以避免对公共利益概念的狭隘理解，拓宽公共利益概念研究的视角。例如，以立法目的型公共利益为研究对象，可以探讨公共利益与正义、秩序、自由和安全等法律价值的关系，可以研究立法目的与政策的关系以及作为立法目的的公共利益在弥补法律漏洞中的作用；以权力依据型公共利益为研究对象，可以探讨公共利益所依据的法律正当性以及如何防止公权力对公共利益概念的滥用；以权利界限型公共利益为研究对象，可以探讨公共利益与公序良俗的关系、公共利益与基本权利和一般权利的关系，如公共利益与言论自由、财产权、隐私权的关系；以法律客体型公共利益为研究对象，可以研究国家推进社会公共事业的立法完善，如社会保险、社会救济和环境保护等领域的立法和司法制度完善。总之，以规范目的来区分公共利益将丰富现有公共利益研究的视角，为我国有关公共利益的法律实践提供更为全面的指导。
      (三)规范目的标准在司法实践中能够确保对公共利益解释的一致性和客观性
      以公共利益的性质作为标准，容易造成解释上的随意性。不论是由公职人员阐释的主观公共利益还是作为抽象原则的客观公共利益，本身都是非常模糊的。加上事实层面的公共利益本身就是发展、变化的，适应不同时期国家、社会发展的需要而不断发展、变化着，我们今天所理解的公共利益和数十年前的公共利益就已经有很大的差别了。因此，以公共利益的性质作为标准，难以消除法律上公共利益概念的不确定性。例如，几十年前，商业开发基本上被排除在公共利益的范畴之外，而现在，很多国家都承认商业开发在一定程度上也体现了公共利益。最典型的就是美国辉瑞公司的案件。美国辉瑞公司要征地、拆房建制药厂，这一做法是否符合公共利益，在当地居民和地方政府之间产生了分歧。当地有居民认为房屋年代久远，反映了当地的历史和特点，拆除不符合公共利益；然而地方政府认为征地、拆房建制药厂是符合公共利益的，可以为当地带来税收、增加就业机会等。后来，美国联邦最高法院确认其符合公共利益，其理由是“有利于增加就业机会、增加财政收入……公共利益是不特定多数人的利益，只要符合了本地不特定多数人的利益，就是符合公共利益的”。[22]可见，不同主体对公共利益的主观认知是不同的：当地居民认为房屋本身具有历史价值，符合公共利益；政府认为拆房建制药厂能发展经济、增就加业机会，符合公共利益。美国联邦最高法院认可了政府的观点，这仅仅因为它是政府这一个公共行为主体的观点，还是因为拆房建制药厂在客观上确实能增加就业机会和税收，使不特定多数人受益？将公共利益区分为主观利益和客观利益似乎无助于回答这一法律问题。尽管社会在发展，公共利益的具体形态也在变化，但公共利益的规范目的是不变的，因为规范目的是在立法时已经设置好了的。因此，当我们将公共利益放在规范层面上探讨其规范目的时，可以发现美国辉瑞公司案件中的公共利益属于权力依据型公共利益和权利界限型公共利益的交叉部分。为保障公权力的正确行使，对公共利益的解释必须具有法律上的客观性和正当性，不能仅仅是政府的主观认知和估计，而必须充分说明公共利益的客观存在，并且必须对当地居民的私权予以应有的尊重和保障。因此，从规范目的的角度阐释公共利益有助于消除公共利益解释的随意性，保证解释的一致性和客观性。
 
 
 
注释:
  [1][5]参见陈新民:《宪法基本权利之基本理论》(上册),台湾三民书局1992年版,第137页。
  [2]参见王利明:《物权法草案中征收征用制度的完善》,《中国法学》2005年第6期。
  [3]John Chipman Gray,The Nature and Sources of the Law, The Macmilian Company ,2ed, 1931.p.3.
  [4]参见陈新民:《德国公法学基础理论》(上),山东人民出版社2001年版,第185页。
  [6]参见[德]汉斯•J.沃尔夫等:《行政法》第1卷,高家伟译,商务印书馆2002年版,第326页。
  [7]参见俞可平:《社群主义》,中国社会科学出版社1998年版,第56页。
  [8]参见潘小娟等主编:《当代西方政治学新词典》,吉林人民出版社2001年版,第124页。
  [9][10][11]参见[英]约瑟夫•莱兹:《以权利为基础的道德》,郑强译,载夏勇主编:《公法》第2卷,法律出版社1999年版,第412页,第413页,第414页。
  [12]参见[美]塞缪尔•亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,李盛平等译,华夏出版社1988年版,第12页。
  [13]参见沈岿:《平衡论:一种行政法认知模式》,北京大学出版社1999年版,第237-260页。
  [14]参见李建良:《从公法学之观点论公益之概念与原则》,硕士学位论文,台湾中兴大学法律学研究所,1985年,第59-78页。
  [15]杨仁寿:《法学方法论》,中国政法大学出版社2004年版,第179页。
  [16]参见黄茂荣:《法学方法与现代民法》,中国政法大学出版社2001年版,第83-89页。
  [17][20]参见[德]魏德士:《法理学》,丁晓春、吴越译,法律出版社2005年版,第90-92页,第92页。
  [18]参见[美]卡尔•弗里德里希:《超验正义》,周勇等译,生活•读书•新知三联书店1997年版,第94页。
  [19]夏勇:《依法治国———国家与社会》,社会科学文献出版社2004年版,第71页。
  [21]例如,2007年我国城镇职工基本医疗保险参保人数达到1.8亿人,比2002年增加近1倍;88个城市启动城镇居民基本医疗保险试点;新型农村合作医疗制度不断完善,已扩大到全国86%的县,参加农民达到7.3亿人。2008年,我国参加新型农村合作医疗的人口达8.14亿。城镇居民基本医疗保险试点城市由上年的88个增加到317个,参保人数增加了7 359万,总计达到1.17亿。参见温家宝:《政府工作报告———2008年3月5日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》,http://WWW.npc.gov.cn/huiyi/dbdh/11/2008-03/19/content_1421002.htm,2009-12-19;温家宝:《政府工作报告———2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上》,http://WWW.gov.cn/2009lh/content_1259471.htm,2009-12-19。
  [22]参见王利明:《公民财产权保护和征收征用法》,《光明日报》2007年8月6日。