宅基地使用权流转模式评析与选择

关键词: 流转模式；宅基地使用权；市场

内容提要: 宅基地使用权流转是宅基地制度的核心问题，宅基地使用权流转不仅是个法律问题，也是个事关经济政治制度的问题。随着城市化进程的不断发展，在一些城市出现“宅基地换房”现象，这些探索无疑具有创新之处但也有不足，其结果只是部分解决了城乡交界处的宅基地流转问题，因而只能是权宜之计。在全国范围内建立一套宅基地使用权流转制度以填补我国土地制度的相关空白才是当务之急。
 
 
    宅基地使用权流转就是指宅基地使用权因转让、出租、抵押、征收等方式导致使用权主体变更及其宅基地性质的变化。宅基地使用权的流转是宅基地制度的核心问题，宅基地使用权流转不仅是个法律问题，而且也是一个事关经济和政治制度的问题。对于宅基地上房屋的所有权问题，我国《物权法》并没有特殊的限制，也未授权给“国家有关规定”，那么我们有理由认为农村集体成员应当享有包括占有、使用、收益、处分在内的完整的所有权，农民就有权对其通过法律程序和合法手段获得的宅基地上的自有房屋进行处分和收益。笔者认为宅基地上的房屋与宅基地使用权是不可分的，基于此宅基地上房屋的可流转性和我国宅基地使用权被规定为不可流转就出现不可调和的矛盾。在这种矛盾下，是迁就并维护农民对房屋的所有权而牺牲国家在宅基地使用权流转管理上的利益呢？还是相反？法律却未有明确规定。相关政策性的规定明显选择以牺牲农民的房屋所有权为代价来维护国家在宅基地管理上的利益，这种统一规定无疑有利于土地管理部门严格的土地执法，但是农民的房屋所有权是公民享有的基本民事权益，在法律既无明确规定又未做出授权的情形下，这些规定显然没有权力对农民的房屋所有权做出限制。为了解决农村宅基地出现的一些问题和面临的困境矛盾，我国一些城市根据自己的情况开始在农村宅基地制度上进行改革和试点，这些探索无疑具有很多创新及不足之处。
 
    一、“以宅基地换房”模式
    近几年来，随着城市化进程的不断发展，在一些城市出现“宅基地换房”现象，这种宅基地使用权流转模式又可分为以下两种：
    （一）北京大望京村模式
    大望京村模式是指2009年5月北京大望京村的和谐拆迁模式，北京借此在最为敏感的农村宅基地流转领域做出了不小的突破。这项“农民上楼置换宅基地用于商业开发和农业产业化”为操作路径的“低调改革”在试点范围内取得了成功。具体方式就是对试点范围内的农村居民的宅基地统一进行拆迁，将这些农村居民迁入这片宅基地上兴建的楼房内。由原来的平房改为楼房，使原有宅基地被置换出来，最后将这些土地用于商业开发、农业产业化开发。朝阳区崔各庄大望村曾经是京东出名的城乡结合部，常住人口不到3000，却聚合了3万多流动人口；2009年，大望京村缔造出“无一户上访、无一户强拆”的快速动迁奇迹:2011年5月，大望京村的3000户村民正式入住定向安置房“京旺家园”小区，成为小区居民。
    大望京村模式的特点在于政府的主导作用，当地政府在整个过程中发挥着重要的导向性作用。农民利益得到实际的保障和维护，与此同时，并没有牺牲开发商的利益，达到了农民利益与开发商利益的共赢和兼顾。在广大农村地区，政府的公信力和群众威望得到了农民最大程度的信任和配合，从而得到更好的效果[1]。“大望京模式”在补偿办法、安置就业、医疗养老、转工培训、遗留问题解决等方面并无特别。然而，针对“农民进城”这一系统工程，“大望京模式”集成北京市9项政策措施，制定腾退安置“解决方案”，才是大望京的过人之处。大望京村的成功告诉我们，拆迁让失地农民“进城上楼”容易，获得长久的生活保障难。针对农民就业能力参差不齐、生活缺乏长远保障的问题，制定相关政策，促进农民职业技能与素质培训，安置就业才是最重要的。
    （二）天津模式
    天津地区的试点模式也是“以宅基地换房”，其具体做法是：“农村村民遵循自愿的原则，依照相应的置换标准用自己的宅基地置换一套位于小城镇内的住宅，然后离开农村，搬到小城镇居住、生活。原来的农村宅基地用于复垦，节约下的土地进入流转领域，用土地收益补偿小城镇住房建设资金”。[2]笔者认为：天津宅基地换房实际上突破了房屋的可流转性与宅基地使用权不可流转性的矛盾，遵循了房地一体主义的商品房模式。农民私人享有的宅基地使用权按照其原宅基地使用权面积转变为房地一体的小城镇居民商品房。天津模式在我国其他地区也被广泛使用，这些地区包括山东德州开发区、重庆九龙坡区等。
 
    二、“双放弃”模式
    十七届三中全会召开以来，土地流转成了社会公众普遍关心的一个热词。很多地方也开始陆续探索土地流转的新措施，成都温江区最近推出了“双放弃”制度。“双放弃”就是指农民自愿放弃土地承包权和宅基地使用权，在城区集中安排农民居住，并享受与城镇居民同样的社保等待遇。这种模式在设计时主要针对人群是在城市有固定工作的农民，家庭的非农收入为整个家庭的主要，这些农民在农村同时拥有宅基地和耕地。在此种情形下，农户通过申请程序申请对耕地承包权和宅基地使用权进行放弃。申请放弃之后，当地政府对其放弃的情形进行核查，获得批准后入住统一规划的居住区域，户口转为城市居民，进入政府的失地农民社会保险系统。类似的还有浙江嘉兴和宁波地区。2008年，嘉兴率先取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为‘居民户口’；并在南湖区、平湖市等地试点，鼓励有地居民实施‘两分两换’工程，即宅基地换城镇房产、土地承包经营权换社保，推进上地承包经营权成片流转和农户向城镇集聚。[3]
    另外，重庆市江北区鱼嘴镇双溪村的“双放弃”模式的实质是农民以“土地”换取“社保金”后，由农民转为市民。在双溪村，农民以每家每户为单位自愿放弃其土地承包权和宅基地使用权，当地政府根据相关标准给予经济补偿，相关费用和数额根据标准进行计算。获得补偿以后，放弃土地承包权和宅基地使用权的农民转为城镇居民。在享受原有的新农合医疗外，按照重庆市的城镇低保标准，符合标准的人按月领取社保金。“双放弃”模式在我国具有明显的尝试性，在局部地区得到试点和实行。这种模式的优点在于在农村实现了一定规模化的土地经营，鼓励农民进入城市谋生，变为城市居民。但是这种模式缺乏法律制度的规定和保障，制度上的缺失必将损害农民的根本利益，失地农民的生活水平和稳定就业不能得到法律上的保护。
 
    三、宅基地使用权上市流转模式
    （一）广东模式
    早在2005年时，广东就在全国集体建设用地使用权流转的试点城市顺德等地的经验基础上，通过了相关集体建设用地流转管理办法。广东此次的大规模试点改革项目被媒体评价为“第四次土地革命”。有关数据显示，2005年到2006年一年间广东农村建设用地使用权转让23200多亩，发生交易2100多宗，总价值20多亿元人民币。近年根据广东省国土厅的保守估计，依然有大量的农村集体建设用地处于闲置状态，广东省酝酿农村宅基地流转上市相关管理办法的步伐仍在加剧。“农村集体土地将与国有土地一样，按‘同地、同价、同权’的原则纳入土地交易市场。然而在这个改革中，作为集体建设用地一部分的宅基地，依然被谨慎地限制在原有的框框内，未有突破。2007年，在广东省‘两会’期间，广东再探‘雷区’，拟让农村宅基地上市流转。”[4] 2009年，广东省政协调研组发布《关于深化农村土地管理体制改革，促进珠三角持续健康发展的调研报告》，建议要尽快完成集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权的发证工作，为集体土地进入市场提供权属保障。广东此举最大意义在于使目前村集体所有的宅基地使用权逐步走向“取得、行使和转让”的完整的物权体系。
    （二）“地票交易”模式
    在全国试点农村进行土地制度改革时，为了更大地实现农村土地价值，重庆独创出土地的“地票交易”制度。在2008年10月，我国第一家农村产权交易所在成都成立，同年12月1日，全国第一家农村土地交易所在重庆挂牌。当日，交易所举行了第一场的土地交易会，发生全国范围内第一宗“地票交易。”
    土地交易所根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》的规定而成立，土地交易所的性质类似于证券交易所，属于非营利性的法人机构，不以营利为目的，实行完善的法人治理结构，提供固定的交易场所。对重庆市范围内农村土地交易信息进行汇总集合，建立信息库、同时发布交易信息、办理相关的农村土地交易事务。重庆农村土地交易所交易的品种包括实物交易与“地票交易”。实物交易主要是指农村耕地、林地等农用地使用权或土地承包经营权的交易。“地票”则是指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出建设用地指标，由重庆市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。[5]这个凭证就是“地票”。“地票交易”的运行步骤包括复垦、验收、交易、使用。
    “地票交易”给我国农村土地产权市场提供了一种新的可能性，激活了农村广大的闲置宅基地以及相关建设用地资源。土地作为一种重要的生产和生活资料，只有将其作为市场因素参与市场配置才能实现土地产权价值的最大效益，有利于农村土地资源的优化配置。如前文所述，农村宅基地使用权的流转必然对带动整个农村生产要素市场的发育和形成、推动农村固定化的土地资源转化为流通的资本具有重要意义。
 
    四、宅基地使用权流转模式之评析
    “以宅基地换房”模式与“双放弃”模式都是以政府行为代替市场行为，置换的标准、货币体贴的标准、被置换住房的规划建设等都由政府统一“规定”，没有遵循市场经济“等价交换”原则，置换依据不充分，村民也没有按照市场规律进一步选择的可能，从一定意义上只是宅基地形态和空间的转移而不是价值的转移。政府行为的置换政策很难适应市场价值和社会观念的变化。宅基地置换应以“等价交换”为原则，村民宅基地置换的依据应是经过科学计算的宅基地价值，同样被置换的城镇住房也应体现其市场价值。
    以上所述的流转模式是当前在实践中农村宅基地使用权流转改革的主要模式，从一定程度上反映了国家正在对农村宅基地使用权流转进行积极探索。这些流转模式是我国农村宅基地使用权流转改革较为成功的例子，但是目前的流转模式大多仍是归并和缩减农村住宅建设用地，以新农村建设为名获取城镇建设用地指标、补充地方财政收入。一方面，农民在进入城镇以后，生活上有很多不便利；另一方面，农民在失地以后补偿过低。在城乡一体化的进程中，大部分区域的政府行为并不尊重农民利益，部分地方政府在集体土地拆迁征地过程中，出现违法乱纪的现象，从而极大地损害了政府的形象。因此，以行政力量为主导，不仅容易导致资源配置效率减低，更容易导致腐败。并不能从理念与制度上建立起解决农村宅基地使用权流转的制度。尽管农村宅基地使用权制度缺陷甚多，但这些地区经过探索积累的实践经验，仍给我们以希望。通过上述宅基地使用权流转模式的实践与探索，笔者认为，对于宅基地使用权流转问题，国家应当积极地进行引导、规范，而不能简单地加以禁止。应遵循经济学的价值观，重视并引导以市场力量来主导的宅基地使用权交易。建立和完善交易市场，保障信息公开透明，实现宅基地使用权交易的公平。现行的一些流转模式是为缓解因为城市发展出现的用地紧缺，效益上只是部分解决了城乡交界处的部分宅基地流转问题，只能是权宜之计。在全国范围内建立起一套宅基地使用权流转制度以填补我国土地制度的相关空白才是当务之急。
 
    五、我国宅基地使用权流转制度的选择
    （一）宅基地使用权流转制度设立的总体思路
    任何一种制度的设立都离不开科学的理念，我国宅基地使用权制度只有确立了立法活动的正确方向和基本原则，才能够立足于我国农村实践和现有法律制度。通过上述可知，宅基地使用权的自由流转是我国农村土地制度改革的一种必然趋势。宅基地使用权自由流转并不意味着万事大吉，应准确预见到放开流转后可能产生的负面效果，否则负面效果可能会冲击自由流转带来的效益。“农村宅基地使用权的取得、流转、消灭和农村土地保护、农民权益保护的协调发展，是当前我国宅基地使用权制度构建中亟待解决的关键问题”。[6]因此，宅基地使用权流转制度的构建要遵循如下原则和思路：