一九九０年代日本行政革新之政治分析

壹、 日本行政改革的演变

日本行政改革可以分为三个阶段，第一阶段起于池田勇人首相于一九六二年二月成立第一次临时行政调查会。从一九六二年至六四年，临时行政调查会先后提出：强化内阁的综合协调功能、行政决策的透明化、抑制行政组织过度膨胀及排除政府权力集中在中央行政组织等建言，此一阶段的行政改革强调行政的简单化与效率化。

第二阶段则是一九八一年铃木善幸首相成立第二次临时行政调查会，由当时的经团连名誉会长，财界大老土光敏夫担任会长。从一九八一年到八三年先后提出行政组织简化、政策革新及制定国民负担率目标等建议。此一阶段由于遇到日本成长趋缓，以及面临财政赤字危机，大藏省希望能引进新的税制(即一九八九年所通过的消费税)，因此在行政革新外，同时提出配套的财政革新措施。

一九八三年三月，土光敏夫向中曾根康弘首相提出行政改革最终报告，中曾根内阁随即于五月提出新行革大纲，主要改革内容有：

一、 行政组织的改革：1.强化综合整理机能：充实内阁总理大臣的辅佐与建言体制，改善内阁官房事务体制，发挥内阁总理的指导功能。2.强化行政组织的综合整理功能，将总理府人事局和行政管理厅的事务与权限合并为「综合整理厅」，使预算、人事、组织和计划的综合管理功能进一步强化，确保行政的整体性。后经多次协调，内阁设立总务厅取代行政管理厅。3.确立行政组织的自律机能。

二、 政府和特殊法人的改革：其中比较重要的是日本国铁、电话电信等国营企业走向民营化。

三、 地方分权化和行政体制改革。

一九八三年到一九九一年日本政府依据第二次临时行政调查会的结论，分别在一九八三年六月、一九八七年五月、一九九０年十月成立临时行政改革推进审议会，提出「小而能政府」的理念，希望精简政府组织，减轻政府财政赤字负担，同时提出管制松绑及地方分权等两项建议。

简言之，此一阶段行政革新的目标在于确定公部门的行政责任领域，以及厘清官方与民间的责任分担，因此，此一阶段先后决定财政再建、日本电信公社、日本国铁、日本烟草产业等国营企业开化民营化、规制松绑、地方分权与行政程序法的修订(并河信乃，1997：15-16)。

贰、 一九九０年代日本行政改革的特色：以主导行政改革

一九九０年十月，海部俊树首相任命铃木永二为第三次临时行政改革推进审议会会长，主要是因应冷战结束后，国际化的快速，以及日本国民越来越重视生活型态等观点，进一步推动行政改革。一九九三年十月第三次临时行政改革推进审议会提出最终报告书，特别强调从政治来解决行政问题，也就是政党与政治家提出与推动行政改革案，以政治来主导行政改革。

一九九三年第三次临时行政改革推进审议会特别强调以政治解决行政问题，主要是因为联合政府的成立，以及从一九九０年波斯湾战争开始，先是日本外务省的危机管理能力被质疑，然后是阪神?淡路大地震、住专呆帐问题等事件的发生，又有防卫厅与大藏省的应变能力被强烈批评，再加上一九九四年二月，细川护熙首相决定采行国民福祉税，并且表示在增税前实施行政革新，希望能减少不必要的预算项目与经费支出，因此第三阶段的行政改革与前两次行政改革有很大的差异，最大的特质也就在于强调以政治来主导行政改革。

一九九四年十二月十九日，村山富士首相设立行政改革委员会，由三菱重公司饭田庸太郎担任会长，一九九五年三月日本政府宣布规制松绑五年计划，同年四月改为三年计划，同年七月成立地方分权推进委员会，由秩父小野田株式会社诸井虔担任会长。一九九六年桥本龙太郎首相成立行政改革会议，亲自担任会长，并且纳入行政改革委员会与地方分权改革委员会的成员。

桥本龙太郎首相就任以来，有鉴于行政组织僵化、财政及社会保险负担沉重、产业空洞化，以及业庞大的不良债券，于一九九六年提出六大改革，包括行政、财政结构、金融体系、经济结构、社会保障制度及制度等。其中，行政改革的目的在于将日渐僵化的行政体系，予以根本的改革，以适应新的国内外社会经济情势，发展自由公正之国际社会，积极达成国际社会一份子之角色功能，并且透过：强化内阁机能、中央行政组织的精简与重整、促进地方分权与创设独立行政法人制度等，建立一个能达成国家重要机能、确保行政的统合性、机动性且效率的政府。

桥本首相提出行政改革的理念后，先在内阁成立「行政改革促进本部」，由桥本首相担任本部长，内阁官房长官与总务厅长官担任副本部长，推动行政改革之重要相关事项，并且成立「行政改革会议」，于一九九六年十一月二十八日召开第一次会议，一九九七年十二月三日提出最终报告。

行政改革会议会长由桥本龙太郎首相亲自担任，代理会长为总务厅长官武藤嘉文，委员兼事务局长为首相补佐官水野清，桥本首相还邀请东京大学名誉教授有马朗人、日本劳动组合总联合会顾问卢田甚之助、三菱重工公司饭田庸太郎、上智大学教授猪口邦子、国际日本文化研究所所长河合隼雄、京都大学教授佐藤幸治、一桥大学荣誉教授盐野谷佑一、丰田汽车公司会长丰田章一郎、东北大学教授藤田宙靖、秩父小野田株式会社诸井虔、读卖新闻社社长渡边恒雄等共十二人加入行政改革会议。

比较令人注意的是，行政改革会议结合民间的企业界、学术界重要人事的参与，而且除了桥本首相与总务厅长官外，没有其它的政治人士(国会议员或政党代表)与官僚人士的参与，连退休的资深官僚也被排除于会议之外。

参、 日本第三次行政改革的具体成果

一九九七年十二月三日，行政改革会议提出「行政改革最终报告」，在报告中，提出强化内阁机能、新中央行政省厅的重整及方向、行政组织精简及提升行政效率等重点；并且具体规划新中央省厅行政组织减缩为一府十二省厅。桥本内阁随即在翌日通过该份报告，并且拟定「中央省厅等改革基本法」，作为推动中央省厅改革的方针与依据，日本国会于一九九八年六月九日通过此基本法后，行政改革会议因完成阶段性任务而在一九九八年六月二十三日宣布解散。

中央省厅等改革基本法公布后，依据此法于一九九八年六月二十三日成立「中央省厅等改革促进本部」，本部长由首相亲自担任，副本部长为内阁官房长官及行政改革担当大臣，其它内阁阁员为部员，一起推动中央省厅等改革之综合协调、制定中央行政体系改革之相关法令、以及进行国家行政组织精简、提升行政效率等基本计划之工作。

「中央省厅等改革促进本部」于一九九八年九月二十九日确立中央省厅等改革基本方针，并且在一九九九年一月二十六日决定「中央行政改革省厅等改革大纲」，内容涵盖内阁法修正法、内阁府设置法、中央省厅组织修正法、各省厅等设置法、独立行政法人制度、省厅组织精简及提升行政效率等大纲。一九九九年七月八日国会通过中央省厅改革关连法，同年十二月十四日通过中央省厅改革施行关连法，整个中央省厅等改革的法制工作已经大致完成，并且在二００一年一月六日正式进行新的中央省厅组织架构。

依据一九九七年十二月三日行政改革会议最终报告，此次行政改革的成果，主要有：强化内阁机能、中央省厅组织调整、行政机能的减量与效率化、公务人员制度的改革等。

(一)、在强化内阁机能方面：

由于过去各省厅基于本位主义以及由各省厅分担管理之原则，虽然符合时代的需求，但随着国家目标复杂化、内外环境的变迁下要求迅速且聪明的价值选择与政策执行，各省厅的本位主义与分担管理的原则，反而显示出其局限性及机能障碍，因此，为寻求整体性与战略性的政策判断与机动性的决策，宪法上的内阁总理大臣应该发挥高度的统治与政治作用，内阁机能也有必要加以强化。

为提高总理大臣主导国政方针的决定，使其发挥对内阁的指导性权能，则应强化内阁及总理大臣的辅佐与支持体制，亦即强化内阁官房机能及设置内阁府，协助内阁及总理大臣。因此此次行政改革将可能导致政界与官僚的关系，将政策决策之主导权由行政官僚体系回归到民选代表的政治家。

在强化内阁总理大臣的指导机能方面，总理大臣在内阁会中对于国家基本方针，例如外交政策、安全保障政策、行政财政作、总体经济政策、编列预算之基本方针等重要国家政策具有提议权，并可进行讨论与决定。此外，总理大臣可机动设置特命大臣，负责担当特定事项，例如「冲绳及北方对策担当大臣」。

为强化总理大臣的辅佐与支持体制，设立直接辅助总理大臣的内阁官房与内阁府。内阁官房为负责企划、调查任务之机关，负责国政上之统合策略机能，同时负责内阁在国政上最高、最终之调节机能，以及执掌安保、经济政策等基本政策，以及强化危机管理和信息机能；内阁府则负责总合调整，透过经济财政咨询会议、总合技术会议、中央防灾会议，提供内阁官房政策。

(二)在中央省厅之重组方面：

新制之中央省厅，由现行之一府二十一省厅重组为一府十二省厅，并且从二００一年一月六日开始实施。

新的中央政府体制再造是基于下列五项原则：1.新的省厅是以功能目标为考量；2.重组与合并在较大的功能领域，例如国家存续、国富扩大、国民称活保障和教育文化传承等四大国家机能；3.考量利益冲突的因素；4.省厅之间的平衡；5.省厅间的协调是基于每一省厅的目标与职责。

在中央省厅重组与合并过程中，比较显著的变化是：1.大藏省改为财务省，并将原有的金融业务移出，另成立金融监督厅。2.将业务常需协调的运输省、国土厅、北海道开发厅和建设省合并为国土省，强化协调功能。3.将通产省与厚生省有关环保业务与环境厅合并，并提升为环境省，显示日本重视环保问题。4.为强化内阁，总理府、冲绳开发厅和经济企划厅重组为内阁府，促进内阁的政策调整功能。5.将总务厅、自治省和邮政省合并并提升为总务省。6.将文部省和科学技术厅合并为文部科技省。

(三)在行政机能缩减方面：

国家行政机能总检讨之基本观点为「由官转为民」、「由中央转为地方」，除政府事务、事业民营化外，由于政策机能与执行机能之分离，有关执行机能方面，应活用「实施厅」制度及「独立行政法人」制度，以谋求事务、事业之自律有效营运，而且行政机关无必要自行办理而委托民间较有效率之事务与事业，即应大幅委托。

(四)在独立行政法人制度方面：

行政改革委员会原本主张将政策企划与实施执行的机能分开，以强化行政民营化，因此新设独立行政法人制度，创设具有独立法人人格之独立行政法人，并受所管省厅监督，协助行政业务的减量，并且有效推动执行部门所掌事务之委外，以提升效率及品质并确保其透明性。对象业务，委托民间者，以不实施也不会显著影响国民生活及社会经济安定之事业与事务为对象。例如车检业务、国立美术馆、博物馆、国立大学、公立等约有一百三十项业务将交由独立的行政法人来执行，各省厅则成立营运评估委员会来考核，并在三至五年后决定其走向民营化或其它营运型态。

肆、 结语

整体而言，桥本龙太郎推动的行政革新，最具有实质成效的，应该是中央省厅改革，让中央省厅进行再编与改革，并且二００一年一月开始采用新的中央省厅体制。

中央省厅改革之所以比较有具体成果，主要在有下列几点理由：

1. 无论是自民党或是在野党纷纷提出省厅再编的具体主张，表示每一个政党皆重视此一问题。

2. 桥本龙太郎首相本身即相当熟悉行政体系及其运作，很容易掌握省厅再编的问题所在与工作重点，而且，桥本龙太郎领导的自民党在一九九六年众议院选举中取得重要的胜利，意味着桥本龙太郎取得多数民意支持其主张与推动的行政革新。

3. 中央省厅改革是为了要确立政治主导，确立由首相与内阁在国政营运上扮演领导的角色与功能。为了要确立政治主导，内阁法明确记载「国民主权理念」的行政方向，内阁职权的行使是国民主权理念的表现。其次则确立首相在政策议题的发议权，透过新设立的内阁府，协助首相在政策议题具有的权力。再者是模仿美国总统的国家安全会议机制与白宫幕僚机制，增加首相的幕僚人员。至于省厅方面，则强化各省厅大臣的政治主导权以及副大臣、大臣政务官的设置，来协助各省大臣发挥政治领导权。

4. 解决省厅分工垂直化的行政弊端。各省厅在二十一世纪所面临的新时代行政课题及其对应，将是如何透过省厅的再编，而发挥各省厅的综合性行政机能，避免出现因为专业垂直分工而出现的行政弊端，换句话说，各省厅对于政策课题应该拥有整体性的对应能力。

5. 透过独立行政法人制度，以透明化的经营方式，让独立行政法人能有弹性的自律机能，采取适当措施来符合行政效率。

6. 行政的民营化，因应省厅再编后的行政体系，有些行政业务或国营事业可以进行民营化、放宽行政管制与规制或是采取地方分权等相关改革措施，提高行政业务与事务的效率。伍、书目

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