司法预算制度应以司法公正为基石
（一）司法预算的审批与监督由人大主导
预算的实质是一种法定的特别信托，预算的目的在于通过规范预算行为，实现纳税人信托利益最大化。现代国家的收支于国家经济和公民生活兹事体大，代表民意的立法部门垄断预算审批权，是民主法治的显著标志。我国《宪法》和《预算法》都明确规定，全国人大和地方各级人大审查和批准预算和预算执行情况的报告。因此，在我国，司法预算的审批权应由人大行使，这也符合一般情况。尽管全国人大和地方各级人大有权审查的预算一般包括本级政府预算和汇总的下一级总预算，但是，其有权批准的预算却限于本级政府。[10]换言之，就是全国人大有权审批中央司法机关的预算，地方各级人大有权审查地方各级人民法院的预算。
如前所述，我国目前地方各级司法预算由地方财政负担，由地方人大审批，由此产生的地方干预司法，影响司法职能发挥等不利于司法公正的情况非常严重。实际上，司法预算如何划分，应该由司法权的性质决定。凯尔森认为:“在地方自治的情况下，分权原则上只限于行政，即限于由行政机关所创造的规范。但分权也可以扩大到立法，自治省的机关就是由该省公民所选出的地方立法机关，还可能是由该省地方立法机关所选出或由公民直接选出的地方行政机关。自治省通常并没有司法机关。法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院。这意味着司法已不再有相当于行政分权类型那样的分权了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性质；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同体之间加以划分。”[11]司法权是国家权力，不是地方自治性权力，本着事权与财权相统一的原则，司法预算应作为中央预算，由全国人大及其常委会审批方能通过。
预算监督按照监督主体的不同可以分为内部监督和外部监督。前者是预算单位对预算收支进行自我约束，后者则可进一步分为人大监督、政府监督、财政监督和审计监督等。[12]实际上，人大对预算的审查与通过本身就是一种监督，问题在于如何将其落到实处，应设立专门的审批监督机构，进一步加强预算审批人员的专业性，完善审批监督程序，使司法预算审批实质化。同时，要处理好人大监督与审计监督的关系，要逐步建立立法型审计监督模式[13]，这对于司法预算脱离行政干预，实现司法财政独立，有着极其重要意义。
（二）司法预算的编制与执行由法院决定
目前，我国司法预算的编制权由行政机关掌握。检察机关和法院虽然在宪法地位上与行政机关平行，但却不享有与其宪法地位相匹配的独立编制司法预算的权力。从域外经验来看，在司法预算上比较有代表性的是德国联邦宪法法院的预算。宪法法院有权自行编制预算草案，再由联邦财政部提交众议院，联邦财政部没有表示意见的权力。在日本，法院的预算也可以独立编制，内阁纵使对法院预算有不同意见时，也不能直接否决法院的预算，只能以附记的方式提出意见，最后交由国会议决。[14]笔者认为，德国的司法预算是彻底独立的，司法机关掌握预算编制权，无需行政机关参与。但从我国的国情和制度出发，司法机关预算编制没有行政机关统收统领的宏观调控，会影响到全国总预算的编制。可以借鉴日本的做法，具体由最高人民检察院和最高人民法院对本系统的业务经费编制预算，送国务院财政部门审查，但不得被任意删减，只可以提出意见和建议，最后提交全国人民代表大会审议批准。如此，方能使司法机关摆脱行政机关的财政控制，为真正实现司法独立和司法公正创造经济基础，同时也能平衡司法权与行政机关的财政权。
在司法预算编制审批通过后，要考虑的就是司法预算的执行问题。司法预算的执行上，首先，要平衡上级法院与下级法院的预算分配。一般而言，基于司法化解纠纷的功能，下级法院往往承担了更多的职责，因此，司法预算执行应该偏重于下级法院。其次，要根据不同地区的司法经费需求决定司法预算的分配，经济发达地区，行使司法职权的成本相对较高，司法预算分配就应该偏高，经济不发达地区，相应的司法预算分配就较低。再次，司法预算应首先强化办案经费和司法工作人员工资的保障。法院高效公正解决纠纷，最终落实在办案人员，因此办案经费与人员工资经费的保障应具有优先地位。
司法预算制度应该以司法公正为基石，其改革应朝有利于司法公正的方向进行。多年来的司法经费保障实践告诉我们，依附于政府和地方的司法预算制度，会引发司法地方化、司法财力无以支撑司法职权的正当行使、司法建设地区不平衡等诸多不利于树立司法权威，维护司法公正的弊端。只有将司法预算归属为中央预算，实现事权与财权相统一，并健全完善全国人大主导的预算审批和监督机制，建立实施司法机关决定的预算编制和执行机制，实现独立的司法预算，方能使司法预算制度有力回应司法权威与公正，使其合符司法客观规律和本质要求。
注释:
[1] 顾培东：《中国司法改革的宏观思考》，载《法学研究》2000年第3期，第3页。
[2] 朱大旗：《科学发展与我国<预算法>修订应予特别关注的五大问题》，载《政治与法律》2011年第9期，第4-5页。
[3] 王亚新：《司法成本与司法效率》，载《法学家》2010年第4期，第133页。
[4] 刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判》，载《法学研究》2003年第1期，第90页。
[5] 王家福：《社会主义市场经济法律制度建设问题》，载司法部宣传司：《中共中央举办法律知识讲座纪实》，法律出版社1995年版，第104页。
[6] 张千帆：《中央与地方财政分权》，载《政法论坛》2011年9月第29卷第5期，第100页。
[7] 湖北省高级人民法院课题组：《改革与完善人民法院经费保障体制的调研报告》，载《人民司法.应用》2009年第9期，第65页。
[8] 汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第391、396页。
[9] 朱大旗：《科学发展与我国<预算法>修订应予特别关注的五大问题》,载《政治与法律》2011年第9期，第2页。
[10] 闫海：《论司法预算制度的学理构造》，载《当代法学》2006年第3期。
[11] [奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第348页。
[12] 刘剑文：《财政税收法》，法律出版社2003年版，第99-100页。
[13] 同9注，第9页。
[14] 刘林呐：《我国司法预算应采取何种方式》，载《检察日报》2010年11月21日，第4版。