论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改
关键词: 预算监督/预算监督权/预算法
内容提要: 预算监督权是现代各国立法机关普遍享有的一种重要权力。我国人大预算监督权制度体系已经初步建立，但现实中人大预算监督权的行使仍然存在一些难以适应经济发展和公共财政运行的问题。预算法的修订已列入国家立法规划，通过分析比较发达国家议会预算监督经验，笔者提出一些促进人大预算监督权有效行使的设想。
随着1999年启动预算改革，我国开始迈向“预算国家”。目前正在进行的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的修改，不仅是技术层面的问题，它还涉及到经济、社会、政治和人的发展的方方面面，是纷繁复杂的利益大调整，是政策的选择与政治的权衡。[1]其实质是 “重新塑造国家的治理制度和政治文化”。[2] 预算法一项极为重要的内容是人大与政府权力的配置与制衡，预算监督权是宪法赋予各级人大的一项重要政治权力。这一权力的有效行使需要在《预算法》修订中通过科学合理的具体制度安排来实现。
一、 人大预算监督权的界定
（一）预算监督和预算监督权
作为现代“预算国家”所要求的两个基本条件之一，预算监督是指包括立法机关在内的各个主体对政府财政预算进行监督的活动，它贯穿于预算编制、审批、执行、调整以及决算等各个环节，既相对独立又与其他环节交互影响。[3]按照预算监督权的行使主体，可将我国的预算监督分为立法监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督等多种形式，其中立法（人大）监督是效力最高，最具权威性的监督，其实质是立法权监督制约行政权，权力机关监督制约行政机关的财政行为。
预算监督权是现代各国立法机关普遍享有的一项重要权力，是立法机关财政权的核心权能。1787年美国《联邦宪法》第1条第7款对国会的预算监督权作了原则性规定：“征税法案应在众议院中提出，但参议员可以以处理其他法案的方式，以修正案提出建议或表示同意”。美国法典第2编对国会编制审批预算的方式和程序等进行了具体规定。1882年英国议会正式确立预算制度，明确规定国会享有预算的审批核准权，并在1911年的《议会法》、1937年的《内阁大臣法》和1972年的《地方政府法》中对议会预算监督权做出了进一步规定。法国宪法第39条规定：“财政法案应首先送至国民议会进行审议。”[4]1967年德国《经济稳定与增长促进法》第2条也规定了议会享有对联邦政府行使预算监督的权力。该条规定：联邦政府必须在每年1月向联邦议院和联邦参议院“提交年度经济报告，说明联邦政府在本年度内要致力实现的经济上和财政上的目标年度计划，并对本年度内计划中的经济政策和财政政策加以说明”。[5]
具体到我国，人大预算监督权是人大对预算全过程（预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和决算）进行立法规范和监督的权力。即人民代表大会作为国家权力机关依照宪法的规定对政府财政收支计划的编制、审批、执行和决算等预算管理过程进行立法规范， 并依照宪法和法律的规定对政府预算草案的编制过程进行监管督察，对政府编制的预算报告和预算草案进行民主审查批准，对政府预算执行的情况及决算的真实性和合法性进行监督检查的权力。
根据宪法、立法法、预算法和各级人大常委会监督法等规定，我国的各级人大及其常委会的预算监督权包括年度预算草案、预算执行报告、预算调整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权，财政和税收事项的立法保留权及对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤销权等。
（二）人大预算监督的功能
人大预算监督是人大监督体系的重要组成部分，是各级人大及其常委会的一项重要的法定职权和工作职责，也是人大代表人民依法管理国家事务的重要途径和形式。其主要功能有：第一，及时纠正政府预算编制、执行中可能存在的偏差，保证政府施政目标的顺利实现。第二，使政府预算编制、执行、调整、决算等程序符合法律规范。维护财政预算法律法规、相关制度和政策的权威性、稳定性以及严肃性。第三，确保政府财政行为符合公共财政要求，使社会公共资源真正用于满足社会公共需要。第四，促进政府预算决策民主化和科学化，推进公共财政和民主财政的建设。
二、人大预算监督权行使的基础
（一）“预算信托”等理论为人大预算监督权行使提供理论支持
国家预算实质是一种法定的公益信托和自益信托相混合的特殊信托。在这一信托关系中，人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源（即信托财产），政府则基于职权分配、使用和运营这些经济资源，以实现人民的信托利益。[6]早在1829年美国政治家亨利·克莱（Henry Clay）就指出：“政府是一个信托机构，政府官员则是受托人；信托机构和受托人都是为了人民的利益而设立的。” [7]揭示出人民与政府、与政府官员之间为信托关系，为委托人、受益人与受托人之关系。1946年《日本宪法》序言部分宣称日本的“国政源于国民的严肃信托，其权威来自国民，其权力由国民的代表行使，其福利由国民享受。这是人类普遍的原理，本宪法即以此原理为根据”。人民选举政府并基于对政府的信任，直接或间接地通过制定预算、税收、规费方面的法律、法规，直接或间接地通过编制和审批预算，授权政府有关部门及其人员筹集、分配和支用公共经济资源（财政资金），以提供公共产品和服务，进而满足特定社会范围的公共需要。在预算信托过程中，人民作为信托资金（财政资金）的来源者，既是预算信托的委托人，也是预算信托的受益人，是预算信托结果的最终承担者。而受托的“政府”必须对公众负责，尤其是在资金的汲取和使用上。正如有学者所言“要建立一个民主的政府，首先要让它看得见；要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算”。[8]我国是人民共和国，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民通过他们选举产生的代表和人民代表大会行使管理国家的权力。在国家预算过程中，人民是委托人和受益人，政府是受托人和执行人，人大及其常设机构作为人民的代表机构代表人民对政府预算行使监督权。
此外，现代经济理论中的公共财政、分权制衡、官僚机构行为等理论也为人大预算监督权的行使提供了充足的理论依据。公共财政理论认为：国家财政权是公众依契约暂时让予的权力之一。社会公众是政府财政收入的提供者，政府收取社会公共资源是为社会公众提供公共服务。所以，作为社会公共资源的提供者和公共产品受益者的社会公众，他们有权通过其代表对社会公共资源的使用以及政府预算进行监督，使其能真正满足社会公共需要。分权制衡理论认为：国家的立法、行政、司法三项权力应当分别由三个不同的国家机关去行使，形成三项权力间的相互牵制和相互约束的格局，以保持国家权力间的平衡状态。预算监督就是立法部门对行政部门的一项权力制衡措施，预算的编制执行和监督机关应相互制衡。官僚机构行为理论认为：政府机构往往有追求预算最大化的冲动。若没有有效的预算监督，直接后果必然是政府机构无限扩大，公共财政资金被浪费，社会公共需求得不到真正满足。
（二）宪法等相关立法规定为人大预算监督权的行使提供了制度保障
法律是立法部门行使预算监督权力的前提和保障。从制度规定上考察，我国的各级人大及其常委会具有国家预算中的最高决策权，处于同级预算主体中的至高地位，这为人大预算监督权行使提供了制度保障。
1954年宪法规定：全国人民代表大会有权“审查和批准国家的预算和决算”；地方各级人大有权“审查和批准地方的预算和决算”，1954年组织法列举了地方各级人民代表大会有权“审查和批准预算和决算”，上述规定标志着我国各级国家权力机关预算监督权的正式确立。1982年宪法在延续上述规定的同时明确了人大常委会的预算监督权，在第 62 条、第 67 条、第 99 条规定全国人大及地方人大对政府预算及其执行情况有审查、批准、监督的权力。除宪法外， 立法法、预算法、审计法、各级人大常委会监督法，国务院关于预算的行政法规、部门规章等对于人大预算监督权的内容、程序等都进行了相应规定。尤其是1994年《中华人民共和国预算法》和2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的颁布，以及1999年《关于加强中央预算审查监督的决定》的发布，使得我国人大的财政预算监督进入了快速发展阶段。《预算法》第12条明确规定全国人大及其常委会的预算审查监督职权；第九章专门规定预算监督问题；第十章则明确规定违反预算法的法律责任。
就地方立法而言，从1996年12月北京市人大率先制定地方人大财政预算监督条例以来，目前几乎所有省、市和自治区的人大都根据具体实践，颁布实施了关于人大预算监督的规范性文件，对财政预算审查监督中的制度安排、运行机制等作了进一步规定。其内容涉及预算草案的初步审查、专项审计、询问质询、重大事项调查、预算调整、决算审查、超收收入使用监督、预算外资金使用监督、编制综合预算、法律责任等多方面内容。[9]
受立法条件和技术的限制，我国现行法律、法规尤其是《预算法》，对于人大预算监督的规定还过于笼统和原则，对监督的范围、程序、方法，以及相应的机构设置等规定还不完备，导致人大预算监督权难以有效行使。
三、以《预算法》的修改为契机，促进人大预算监督权的有效行使
（一） 在《预算法》中明确赋予人大预算修正权
发达市场经济国家立法普遍规定：议会在预算审批过程中有质询、调查、修正权和否决权。我国《预算法》仅规定：预算草案由行政机关负责编制，由人大审批。未对人大是否享有预算草案的修正权做出规定，制约了人大预算监督作用的发挥。依据现行《预算法》规定，人大只享有对预算的概括性批准权，而无法对其具体项目分别进行表决，更无权对具体项目进行调整。在没有预算修正权的情况下，人民代表大会审查预算实际上只有两个极端的选择：或者整体通过或者否决政府预算。一旦不赞成票超过半数，预算草案将被整体否决，政府就必须重新提交预算草案，这势必会对其他正常的财政收支造成影响。[10]其结果导致人代会一般只能是整体通过政府预算。这也是目前各级人大主要依赖初审来加强人大预算监督的一个主要原因。但是预算法中也没有预算初步审查效力的规定，即使人大常委会在初审时发现了预算草案存在问题，也同样没有让政府修改预算的权力。
笔者建议在《预算法》修订时应明确赋予人大预算修正权。目前湖北、山西、广东等地方人大已经在地方立法中对预算草案修正案的提出和表决等进行了规定，可以在《预算法》修订时加以参考。如《广东省预算审批监督条例》第14条第1 款规定：“大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表 10 人以上联名，可以书面提出预算草案修正案。修正案必须对所提议的事项、理由作出详细说明；提出增加支出的修正案，必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。”第14条第4款规定：“对交付表决的预算草案，有修正案的，先表决修正案，再就关于预算的决议草案进行表决。修正案通过后，同级人民政府应当按照决议修改预算。”但是目前各地立法对于预算修正案提出的主体、条件、效力等规定却不尽相同，迫切需要由作为上位法的《预算法》明确赋予人大预算修正权，并就预算修正权的行使进行统一安排。
（二） 贯彻预算全面性原则，将政府全部收支纳入人大预算监督范围
预算全面性原则，是国际货币基金组织向中国政府推荐的预算法的十大良好原则的重要内容，也是2004年经济合作与发展组织（OECD）推崇的现代预算的十大原则之一。英国1866年实施的《国库和审计部法》要求所有政府收入都应进入统一的基金，而该基金的所有支付均需立法机关批准拨款。在美国，1787年通过的《美国宪法》第1条第9款第6项将一切公款支出的拨款权赋予了国会；并且自1969财年起编制“统一预算“成为惯例。[11] 1947年通过的《日本财政法》第14条的规定：“所有财政收入与财政支出都必须编入预算”，这些年度预算必须由内阁向国会提出并经其审议通过，处理国家财政的权限必须根据国会的决议行使[12]。《联邦德国基本法》第110条第1款也规定：“联邦之一切收支应编入预算案”，此外《德国联邦和各州预算法律基本原则的法律》第8条和《德国联邦预算法》第11条均规定了完整性和统一性原则。[13]
预算全面性原则不仅要求将一国政府的全部财政收支技术性地、规则性地列示于一份统一的静态预算文件，更要借由动态的预算过程将政府的一切收支活动纳入规范化、法治化的轨道，纳入民众的代表机构（人大）的监控视野。
目前， 我国政府部门还较为普遍地存在预算外资金、制度外“小金库”，仍有数量巨大的资金如巨额财政超收收入、政府部门尤其是地方政府的隐性举债形成的资金、各地的中央转移支付资金等，没有纳入预算，游离于人大监督之外。以转移支付资金的预算编制为例，自2004年以来中央对地方税收返还和补助支出的规模已过万亿元，占中央财政总支出的一半以上。在转移支付资金中专项转移支付比重很高。由于现行的财政转移支付制度未明确事权与财权的范畴，专项转移支付的分配预算编制很粗，往往是将资金整块地“批发”给相应的部委，再由相应的部委在预算执行中进行“二次分配”。结果导致财政资金内部分配管理权分散，出现多头管理、重复安排、划分支出范围随意性大等问题，给人大预算审查监督造成困难。
因此，笔者建议在《预算法》中明确规定复式预算制度，扩大预算收入的范围，确立编制财政综合预算的法律地位。严格把关政府收支，在《预算法》中明确“预算收入”和“非预算收入”的范围，并扩展对预算收支的涵盖范围，尽可能全面反映预算内外资金的安排。
（三）完善人大预算监督机制，将人大预算监督贯穿于预算活动始终
预算实践本身绝非静态的、机械的预算文件而是一个动态的调适的过程。如前文所述，人大预算监督是人大对于预算编制、执行、调整、决算等动态的预算全过程的系统监督，而不仅是对静态的预算文件或某一项预算活动的监督。为充分发挥人大的预算监督职能，就必须建立起完善的预算监督机制，将人大预算监督贯穿于动态的预算活动始终。
第一，把好预算编制关，有效行使人大预算编制监督权。
在美国的预算体系中，并行存在着两个独立的预算编制机构，即隶属于总统的行政管理和预算办公室和隶属于国会的预算局。[14]设立国会预算局的目的是帮助国会编制预算，主要任务是预算报告、费用估计、经济预测和财政政策分析、记录支出和收入法案、进行特别研究等。国会预算局的设立，使国会能够客观准确的掌握第一手预算资料，从而保证了国会预算监督的主动性。我国人大预算监督要借鉴美国经验在预算编制阶段提前介入，主动了解掌握经济发展情况、编制预算的指导思想、基本依据、主要指标以及实施措施等。在财政部门初步确定预算总体格局时，人大的相关机构要主动行使质询权，要求财政部门作出关于预算安排意见的汇报，积极沟通情况。对其中一些重大问题，人大常委会可以提出意见和建议，供政府讨论预算方案时研究参考。
预算编制阶段需要关注的另一个问题是预算报表编制较为粗糙。目前政府向人大提交的预算报表所列科目级次过少，所列内容过粗， 编制说明简单，不但普通人大代表难以看懂，即使是许多专业人士也不甚明了。[15]信息不充分大大制约了预算审议的深度和广度，使人大监督权难以有效行驶。建议人大在预算编制阶段加强与财政部门沟通，引导其细化我国预算报告，提高预算编制的透明度。改变过去只列“类”级收支数目的惯例，将预算报表扩展至“款”级和“项”级，对于重要的、社会关注的预算支出安排甚至扩展至“目”级，并且附上较为详细的预算编制说明。
第二，把好预算批准关，有效行使人大预算审批权。
首先，建立预算听证制度。在人大会议召开前一个月，将预算草案的全本送达每位人大代表进行详细审阅，保证代表有充足的时间对预算项目和内容进行严格审查和推敲，必要时举行质疑会和听证会。[16]我国现行《预算法》规定人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以就预算中的有关问题提出询问或者质询，但并未规定代表可以对有关事项进行辩论或举行听证。缺少在关键性问题上的辩论和广泛征求意见的听证环节，导致人大审议预算时的监督力度减弱。在预算法修订中要明确预算听证制度。预算听证可以包括以下环节：由政府预算编制部门和财政部门对预算编制的目的、主要内容进行解释、说明；听取人大代表、社会公众和有关专家的意见；政府部门接受人大质询；就有关问题展开辩论。
其次，加强人大代表预算知识培训。我国人大代表的非专职性决定了多数代表缺乏足够的财政、审计、法律等专业知识，不具备预算审查能力，很难充分理解本来就粗线条的财政预算报告。再加上人大会议期限一般较短、议程较多，一些代表在表决时甚至连预算报表都无法读懂，预算监督更无从谈起。[17]建议通过专题讲座、案例分析、调研考察多种形式加强代表预算知识的培训，提高预算审查监督能力。并在人民代表大会开会期间适当延长预算审议时间，广泛听取代表的意见，确保人大预算审批的有效性。[18]