论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改
再次，编制临时预算，经各级人大常委会批准后执行。由于我国目前的预算制度采用历年制（即自公历1月1日起至12月31日止），与人大开会审批预算的时间（春3月）无法衔接，致使各级政府在财政年度开始的前几个月缺乏经权力机关批准的正式预算。这种先执行、后审批的缺乏预算执行依据的局面，既影响了权力机关预算审批的严肃性和权威性，客观上也限制了人大预算审批监督权的有效行使。对此，有学者建议借鉴英国、日本等国的做法，实行预算跨年制，将财政年度的起讫时间改为自4月1日起至次年3月31日止[19]；或者保持公历年制，但将人大的会期提前到12月初，以消除时间差，防止预算真空期，保障预算执行有依据，保证人大预算审批监督的有效性。但笔者认为，改变全国人大会期相当困难、势所不能，实行跨年制也有难以克服的困难，因为我国一年一度的人民代表大会，既要审批下年度的预算草案，又要审批上一年度的预算执行情况报告。因此，笔者更倾向于采取由政府编制临时预算草案、由人大常委会批准后予以执行的方式，来解决预算执行依据和保障预算的人大监督问题。
第三，把好预算执行关，有效行使人大预算执行监督权。
预算重在执行。在我国预算执行过程中，受政策、经济社会事业等诸多方面的影响，预算变更频繁，隐性分配、二次分配弱化了预算执行的严肃性，这就需要严格的预算执行监督以维护预算权威性。目前人大多是通过财政部门报送的简报和审议预算执行进度报告等对于财政支出进行一般性监管，监督手段单一。再加上我国实行的是非专职化的人大代表制度，业余性使得多数代表没有日常预算监督的意愿和能力，很难开展日常的财政预算执行监督。
而从国际上看，目前美国在国会下设政府问责办公室（原名审计总署），作为专门的审计监督部门，直接向国会负责。同时在政府各部门都设有一个与政府机关相对独立的总检察官办公室，负责监查各部门预算执行情况。政府各部门的总检察官有权查阅该部门的所有文件，并直接向国会提交报告，从而强化了国会在预算执行阶段对政府的监督和制约。[20]日本国会设立了直接隶属于国会的专门审计监督机构——会计检察院，负责对政府的预算执行情况和决算情况进行审计监督，并将相关审计信息报告国会。
建议结合我国实际，充分发挥专业预算监督机构的作用，改革现行审计隶属关系，设立隶属于人大的专门的审计委员会负责定期对各部门预算执行情况进行日常监督检查，及早发现执行中的问题，为人大常委会提供审查报告。其次，探索增加人大监督手段，通过听取汇报、提出质询、专项调研等多种方式灵活开展预算执行监督。再次，建立预算监督网络系统，实现各级人大常委会与同级政府国库支付中心的联网。将预算收支、预算执行及分析、资金调度、预算调整、转移支付等预算信息实时发布于预算监督网络，使政府收支全面置于人大的监督之下，提升人大对预算执行的动态监督能力。
第四，把好预算调整关，有效行使人大预算调整监督权。
预算法规定，在预算执行中只要不发生收支逆差或举债数额的扩大，都不必编制预算调整方案提请人大审批。造成人大对超收支出、专项资金等转移支付以及政府预备费、预算收支结转等监督乏力。
发达市场经济国家对于议会预算调整审批一般进行较严格的规定，任何预算调整包括调增、调减、预算项目之间的资金调剂、支出的推迟等，都必须经过立法部门的批准。建议在预算法中严格限制预算调整。明确规定预算一旦通过即具有法律效力，非经法定程序不得擅自改变。任何预算调整包括预算支出的增加，预算项目之间资金的调整、预算增收收入的使用等都需要经过人大的批准。从根本上减少预算变更，增强预算的约束力，杜绝政府先自行调整后报人大常委会审批的违法行为。此外，人大在审批预算调整时，要深入调查调整原因，严格控制调整幅度。
第五，把好决算审查关，有效行使人大决算监督权。
人大常委会每年要结合审议政府审计工作报告，审批上年度财政决算。但目前审计监督属于政府内部监督性质，审计机关对于政府具有隶属性，审计机关的报告要经过政府批准后，再向人大报告。可能影响审计报告的公正性、公开性和真实性，进而影响人大决算监督的效果。如前所述，笔者建议设立隶属于人大的审计委员会，对各部门决算进行审计和评估，并向人大常委会提交评估结果的审查报告，人大可以依据审查报告相应调整各部门下一财政年度的预算安排。审计中发现严重问题，还要追究有关责任人的政治责任和法律责任。[21]
（四） 加强预算监督组织建设，增强人大预算监督能力
预算审查和监督专业性强、工作量大、内容繁杂，需要多个专门机构通力协作才能完成。由于缺乏健全的预算监督组织体系、缺少强有力的专门委员会及专业的预算审查人员，使得各级人大不可能对预算进行实质性监督。以全国人大及其常委会为例，目前全国人大及其常委会预算审查主要依靠全国人大财政经济委员会（以下简称“财经委”）和全国人大常委会预算工作委员会（以下简称“预工委”）进行。就财经委而言，它的职能很多，很难集中精力研究、审议和拟订有关财政预算方面的议案；就预工委而言，它的编制有限。在地方除少数省级人大常委会单独下设了预算工作委员会外，多数省市是在财政经济委员会下成立预算审查处，或直接由财政经济委员会行使预算监督权。各级人大预算监督机构普遍面临数量不足、层次过低、编制不够等问题，直接制约人大预算监督权的有效行使。完善的预算监督组织体系，是预算监督发挥实效的前提。为此，笔者建议：
首先，增设预算委员会作为人大的一个专门委员会。预算委员会主要由专业化、高水平的专职工作人员组成的，并吸收财政、预算、法律、会计、公共管理等领域的专家，保证其较高的独立性以及较强的审查监督力。主要负责对政府提交的预算进行初审，并有权对相应的政府部门提出质询以及举行听证会，在此基础上向人大常委会提出修改建议。在各级预算委员会下再根据预算支出的功能分设教育、国防、社会保障、农业等附属委员会，加强对预算的审查监督。同时，应加强人大常委会预算工作委员会的职能，使其能够发挥类似美国国会预算办公室（CBO）的作用，为人大审查监督政府预算提供决策建议。[22]
为了有效行使预算监督权，发达市场经济国家建立了较为完善的预算监督组织体系。美国国会从1794年开始设立专门的国会预算局，由专家组成，而不是由国会议员组成。[23]1802年美国国会建立众议院筹款委员会，1816年建立参议院财政委员会，行使制定收入制度的大权。内战时期又设立了两院拨款委员会。此外，美国国会预算监督机构还包括预算委员会、拨款小组委员会和审计总署等。在预算委员会下又设有针对国防、教育、社会保障等预算支出的专门委员会。在英国，除设有向议会负责的国家审计署外，议会内部还设有专门的账目管理机构——公共账目委员会，负责对政府各个执行机构的拨款情况以及其他账目进行监督检查，并将检查结果及相关意见提交下议院。
其次，改革现行审计体制。审计监督作为一种事后监督，是财政监督体系的重要组成部分。目前我国人大预算监督和审计监督的融合点在于对政府财政预算监督。但由于审计机关对政府的隶属性，决定其必须服务于政府。这导致审计机关在财政预算监督方面为人大提供的帮助有限。
目前国际上关于审计机构的设置一般以外部审计模式为主，即审计机构对国会负责，以保持其对行政体系的独立性。美国根据1921年《预算与审计法》规定设立对国会负责的审计总署，作为国会的助理机构，独立于总统和行政机关。有权对所有财政预算开支和国家决算进行审查。英国设有向议会负责的独立的审计监督部门——国家审计署。德国设立专门的联邦审计院，对政府的预算执行情况及决算情况进行审查监督，直接对议院负责并向其报告审计信息。为了促进人大预算监督权的有效行使，如前所述，笔者建议设立隶属于人大的审计委员会，负责审计预算的合法性以及监督预算执行过程。独立于政府的审计机构的设置有利于保证预算审计监督的公正性，也为人大预算审查监督提供专业化的技术支持。
“如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府。一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见；要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算”。[24]人大及其常委会作为国家权力机关，通过行使监督权深入地参与预算改革的各个层面，是财政民主机制中的核心要素。笔者相信通过《预算法》的修改将促进人大预算监督权的有效行使，人大预算监督权的有效行使必将促进“看得见”的政府的建立。
注释:
[1]朱大旗：“从国家预算的特质论我国<预算法>的修订目的和原则”，载《中国法学》2005年第1期。
[2]JonathanKhan，BudgetingDemocracy：StateBuildingandCitizenshipinAmerican，1890-1928，NewYork：CornellUniversity Press，U.K.，1997，p.2.
[3]现代“预算国家”，必须具备两个基本条件：一是财政上的集中统一；二是预算监督。
[4]许振洲：《法国议会》，华夏出版社，2002年版，第192页。
[5]谢怀栻译：《联邦德国经济稳定与增长促进法》，载史际春主编《经济法教学参考书》，法律出版社，2000年版。
[6]朱大旗：“从国家预算的特质论我国<预算法>的修订目的和原则”，载《中国法学》2005年第1期。
[7][美]哈维·S·罗森（Harvey s.Rosen）：《财政学》（第六版），中国人民大学出版社，2003年版，第5页。
[8]王绍光：“从税收国家到预算国家”，载《读书》2007年第10期。
[9]朱进：“地方人大预算监督：现状、问题与对策”，载《长江论坛》2008年第6 期。
[10]河北饶阳县人大、湖南省沅陵县人大等都曾在预算审议后作出不予批准预算的决定。
[11]约翰逊总统依据总体预算概念委员会“编制一个单一的、统一的联邦预算”的建议，将包括社会保障在内的所有信托基金包含在美国1969财年的“统一预算”中，自此编制统一预算成为惯例。
[12]参见1946年通过的《日本国宪法》第88条、第86条、第83条的规定。
[13]即“每个预算年度均应编制预算案。预算案应当包括以下各项内容：该预算年度的所有预期收入；该预算年度所有预计应给付的支出；该预算年度所有预计必须的债务授权。”
[14] 美国法典第2编第17章对国会预算局的设立、任务、职责以及公众使用预算资料等做出了详细的规定。
[15] 我国目前的部门预算项目支出是根据支出的经济分类科目编制，科目设为类、款两级。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，一般科目列到类、重要的才列到款。与预算支出体系的“类、款、项、目”四个级别相比，显得级次过少、不够细化，虽然有预算项目的编制说明，还是过于简略。
[16]目前预算报告只是先提交预算工作委员会和财经委员会进行初审和预先审查，并且提交的还只是比较粗略的数字。多数人大代表一般在人大开会前才拿到预算，几乎没有时间进行调研和准备。
[17]全国人民代表大会会期一般不超过十五天，地方人代会只有几天，会上要讨论的问题非常多，留给人大代表审查预算的时间就更少了，最多不超过一天，甚至只有几个小时。
[18]根据《地方人大代表的培训需求及培训模式研究》课题组2009年对于浙江省调查，仅有29%的被访代表认为自己能看懂财政预、决算报表，有60%的被访代表认为能看懂财政预、决算报表对于人民代表工作存在较大影响。
[19]目前很多国家财政年度实行跨年制，例如，英国、加拿大、日本等国的财政年度始于4月1日，瑞典、巴基斯坦等国的财政年度始于7月1日，美国、尼日尔、泰国等国的财政年度始于10月1日。
[20]孙恒波：“我国人大预算监督权研究”，安徽大学硕士学位论文，2010年。
[21]彭礼寿《美国国会的预算监督制度及其借鉴http：//www.chinavalue.net/Article/Archive/2006/10/29/47287.html访问时间：2011年8月18日。
[22]魏陆：“人大预算监督：亟须加快从形式向实质转变”，载《探索》2011年第3期。
[23]彭礼寿：“美国国会的预算监督制度及其借鉴”http：//www.chinavalue.net/Article/Archive/2006/10/29/47287.html访问时间：2011年8月18日。
[24]王绍光、马骏：“走向“预算国家”———财政转型与国家建设“，载《公共行政评论》2008年1期。