科学发展与我国《预算法》修订应予特别关注的五大问题
关键词: 科学发展观/预算法/预算法修订/问题
内容提要: 目前，我国预算法正面临修订。预算法的修订千头万绪、错综复杂，但从科学发展、从建立适应社会主义市场经济体制和和谐社会发展需要的公共财政制度的要求来看，我国预算法修订的首要问题是应对立法宗旨加以修改，以确保人民群众公共需要最大化实现的目标能够在各具体预算制度中加以体现，同时，预算法的修订还应确立全口径预算管理原则，合理划分政府各级间的事权、财权与财力，科学配置同级人大和政府的预算权，依法确立和推进国家预算的公开透明。
引言
自2003年7月胡锦涛同志在全国防治非典工作会议上首次提出“全面发展、协调发展、可持续发展”的发展观以来，经由党的十六届三中全会、五中全会和党的十七大等系列重要会议，“科学发展观”这一当代中国马克思主义关于发展的世界观和方法论的内涵日臻明确、丰富和深化。科学发展观——“第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”这一与时俱进的科学理论，逐步地、合乎逻辑地成为我国经济社会发展的重要指导方针，成为我们发展中国特色社会主义各项事业必须坚持和贯彻的重大战略思想，当然也是我国进行财税体制改革和财税法制建设必须遵循的根本指导思想。2010年1月8日，在中共中央政治局第十八次集体学习时，胡锦涛同志又非常明确地强调应“构建有利于科学发展的财税体制，积极推动科学发展，促进社会和谐”[1]，从而为我们深化财税体制改革、完善公共财政体系和财税法制建设指明了努力的方向。而预算体制改革与预算法制建设作为财税体制改革和财税法制建设的核心内容，其成功与否、优良与否？事关一国的财政收支分配及其秩序，直接影响到一国经济能否可持续发展、政局能否安定有序、民生福利能否改善提高、社会和谐能否有效达成，牵涉到方方面面错综复杂的利益关系，因而更需要以“科学发展观”为统领，以便统筹兼顾、科学合理、求真务实地解决我国预算体制暨预算法制建设中的相关问题。
但解决问题的前提是要发现问题、找出产生问题的根源。我国现行预算体制和预算法制的基本框架是以《中华人民共和国预算法》[2]（以下简称《预算法》）为基本依据而建构的，故预算领域的诸多问题多可围绕这一基本法律寻找制度根源。事实上，自我国十届全国人大常委会于2003年将《预算法》的修订列入“十五”立法规划第一类[3]以来，关于预算体制所存问题及《预算法》应如何修订的理论研讨和制度探索就一直在广泛的进行。如：全国人大常委会预算工作委员会曾从立法者的角度提出了“预算法总则中应否大量增加预算原则的规定”、“预算编制、执行的制衡机制”、“预算调整问题”、“关于预算法律责任”等18个方面的问题；财政部则从预算管理者的角度提出了“预算管理法律依据不明”、“预算管理职权划分不清”等七大类28个方面的问题；国际货币基金组织在其提交的《中华人民共和国预算法课题研究报告》中一方面推荐了发达国家普遍遵循的预算法10大原则，另一方面又针对我国预算法的现状提出了“必须考虑的”15大问题、“应该考虑的”9大问题、“需要进一步考虑”的5大问题。现《预算法》修订领导小组组长、全国人大常委会预算工作委员会高强主任认为“此次修订预算法重点应解决预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性三大问题”，“这是修改预算法最关键的三大问题，如果解决不好，预算法还是不能真正起到规范预算管理的作用”[4]等，均从不同的角度、不同层面阐释了修订《预算法》应予解决的问题。而笔者作为一个热心于预算法研究的法学理论研究者，在经过长期的预算法理论探索和预算法治实践观察后认为：基于“以人为本的科学发展观”的要求，从建立适应社会主义市场经济发展需要的公共财政体制和构建和谐社会的目标来审视，我国修订《预算法》所涉问题虽然很多，但以下五大问题尤其值得我们予以高度关注和重点突破。
一、修订《预算法》首要之务是要转变预算观念、修改立法宗旨
《预算法》的修订千头万绪，但最根本、最重要的是对立法宗旨、立法目的的修订。这对整部《预算法》的修订具有统领性作用，是我们在修订《预算法》时必须予以高度关注的首要问题。这一问题如果不能得到很好的解决，则《预算法》的其他修订就很有可能因为方向不明或错误而失去其应有的价值和意义。
大家知道，预算法的立法宗旨，是关于制定（或修订）预算法所要达成的基本目的，或者说是预算法所要实现的基本任务，它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，对整个预算法的制度建构具有非常重大的指导作用。从一定意义而言，我们只有首先明确了预算法应然的立法宗旨，才有可能发现现存预算制度的缺失，才有可能找出问题的症结和差距所在，然后设计相关制度加以完善。那么，什么是社会主义市场经济体制条件下预算法应然的立法宗旨呢？笔者认为这需要我们重新认识国家预算的概念、功能、特质和预算法的性质。
在我国，受计划经济和传统财政学的影响，人们通常将国家预算（或称政府预算）简单地定义为“政府的基本财政收支计划”。将国家预算定义为“财政收支计划”，这一预算理念虽然在一定程度上表明了国家预算形式上的特征，但它并不能全面、准确地揭示国家预算的深层实质和要义。因为国家预算的诞生及其发展史表明：国家预算的功能目的并不仅仅止于计划本身，而是要经由计划（即预算）来规范、控制和监督政府的收支行为，实现资源配置的科学、合理与公平，提高财政资金使用的效率和效能，促进经济、社会长期稳定的发展[5]。质言之，预算的要义在于对政府收支的规范、控制和监督。况且，“收支计划”，不仅国家（政府）需要，个人、企业和家庭也需要。但这些“私人”预算（即个人、家庭和企业的收支计划）的决策与实施，通常既无需公开，也不需要制定专门法律予以规范。而国家预算则与此全然不同，它不仅必须由法定的主体依法定职权、按法定程序、采用法律许可的方法编制、审批，其编制、执行的结果也应予公开，甚至整个预算过程都应当在一定程度上向社会大众开放。那么，国家预算为什么要公开？为什么要以预算文件（或预算法案）的形式存在？为什么需要制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢？这些问题归根到底，是由国家预算不同于 “私人”预算的特质所决定的。
考诸市场经济国家公共财政框架下的预算法治实践，国家预算（包括中央预算和地方预算），是指法定的众多预算主体（政府立法、行政各部门等）基于人民（纳税人）的信任和委托，依法定权限、按法定程序和规则编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，是统筹可得公共经济资源依政府施政方针在潜在的支出项目中进行选择，以求公共利益最大化的行为。这种选择包括两个方面的内容：从表象上看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过（即批准）的静态预算文件；而从实质而言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程。是静态预算文件和动态预算行为的综合。国家预算与“私人”预算相比，具有受托决策性、决策主体多元性、决策的受制约性及整体刚性与适度弹性相统一等四大特征[6]。
国家预算的受托决策性，从法学的观点而言，实质上是一种法定的公益信托和自益信托相结合的混合信托。早在1829年，美国政治家亨利·克莱就曾指出：“政府是一个信托机构，政府官员则是受托人；信托机构和受托人都是为了人民的利益而设立的。” [7]从而揭示出人民与政府、与政府官员之间为信托关系，为委托人、受益人与受托人之关系。抗日战争胜利后，面对新时局、新任务，毛泽东同志在《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》一文中告诫全党：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策都要适合人民的利益……同志们，人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。” [8]这实质上是说我们共产党人的政权本质上是由人民基于信任托付而产生的，其责任是向人民负责。二次世界大战后，1946年公布的《日本宪法》序言部分亦宣称日本的“国政源于国民的严肃信托，其权威来自国民，其权力由国民的代表行使，其福利由国民享受。这是人类普遍的原理，本宪法即以此原理为根据”，更是从切肤之痛的战火中、从国家根本法的高度宣示人民与政府之间的关系为信托关系。在国家预算信托中，人民（也即广大的纳税人）选举政府并基于对政府的信任，直接或间接地通过制定预算、税收、规费方面的法律、法规，直接或间接地通过编制和审批预算，授权政府有关部门及其人员筹集、分配和支用公共经济资源（财政资金），以提供公共产品和服务，进而满足特定社会范围（国家或者地方）内的公共需要（其中当然也包括具体纳税人个人的公共需要）。在这一预算信托过程中，人民作为信托资金（财政资金）的来源者，既是预算信托的委托人，也是预算信托的受益人，是预算信托实施结果的最终承担者。因而，其逻辑的必然应当是——人民应是预算结果的知情人，是预算过程的当然参与者和预算决策的最高话语者，而政府、政府各部门及其官员作为受托人，虽然居于预算信托管理事务的中心环节，是各类预算行为的具体决策者、执行者，但它们应在人民（即委托人）直接或者间接（即经由选举的国会、人民代表大会等）订定的法律和预算文件的相应授权范围内行使管理和处分财政资金的职权（责），并对预算委托人（同时也是预算受益人，即纳税人人民）及其代表（议会、国会、人民代表大会等）负责，向他们报告预算收支运行及其结果的有关情况。
更进一步申论，按信托的一般法理，委托人设定信托的首要目的在于实现受益人的信托利益。对于国家预算这种特殊形态的信托而言，公共经济资源（即财政资金）的来源者——纳税人（亦即作为委托人、受益人之人民）的公共需要（欲望）的实现即应是最大和最终的信托利益。预算法作为规范国家预算行为的特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来规范预算行为、调整各预算主体间的预算权益关系，进而维护和实现这一最高利益，使人民的信托利益最大化实现。循此目的依法律规范的调整规律[9]逆推而上，笔者认为我国现阶段公共财政语境下预算法的应然立法宗旨应当是——“为建立健全适应社会主义市场经济体制需要的公共财政制度，规范预算行为，科学、合理、公平配置经济资源[10]，加强对政府收支的管理、监督和控制，提高财政资金的使用、运营效益，防范和化解财政风险，实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展，根据宪法，制定本法”。从规范预算行为始，以实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展终，这是符合保护国家预算最高信托利益——人民群众公共需要最大化实现的要求的，同时也与以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观相吻合。
反观我国现行《预算法》第1条[11]规定的立法宗旨，因受上个世纪90年代中期国家经济体制刚刚转型、财政领域的国家主体分配论思想及财政体制改革“提高两个比重”等时代背景的影响，其过于强调的是国家预算的工具性职能，是国家的优越地位及其对预算的管理，是经济和社会的发展。过于强调预算的工具性职能将应受监督者（即应该受到规范和控制的政府预算）反置于监督者之地位，以致将国家预算权力过分集中于政府某一部门甚或某些个人之手；过于强调强化预算分配而非科学合理公平分配、强调加强国家宏观调控而非规范和完善国家宏观调控，实有政府挤压市场、与市场（也即和纳税人私人）争资源之嫌，这与市场经济体制要求由市场（而非政府）起基础性配置资源作用的原则相违，与公共财政主要是提供纯公共产品、一定水平的准公共产品和在法定条件下或经特别协商程序才提供少量私人物品的精神也相悖，我国目前国家财政在经济领域的“越位”、社会领域的“缺位”，政府财政增长率远远超过GDP增速而民间财富、民间消费增长乏力，应对国际金融危机不得不主要依赖政府投资，从制度根源而言不能不说与此有绝大关系；过于强调国家的优越地位，以国家为本位、为中心，实即以受托人（政府及其官员）为中心而非以委托人、受益人（即纳税人人民）为本位、为中心，来指导和确立国家的预算体制机制，势必会忽视纳税人个人的利益和权利（力）、忽视老百姓的呼声；没有对各具体国家机构的预算权限的明确界分（即授权），没有对预算权力的制衡、问责机制，抽象的国家如何能健全对技术性预算的管理？具体的人民及其代表（人大代表及立法机构）对预算过程的有效参与、对预算结果的监督和控制受到忽视，国家预算最高利益无法从公开、民主、审议、问责等制度上予以维护；片面强调经济、社会的发展未能与预算的最终目标亦即人的发展需要相联系，这与以人为本的科学发展观、与公共财政也即基本民生财政的要求相脱节。这一切归结起来要求我们在修订预算法的时候，应当适应市场经济体制条件下公共财政和和谐社会发展的需要，以预算信托原理为基础，通过预算法立法授权，分散预算权力、建立权力均衡制约机制，规范预算行为，以增强预算的可归责性；加强人民（纳税人）的过程参与与结果监督，尤其是加强其代表（人大代表及立法机构）的实际监控能力，健全审计、审议监控机制和程序，以增强预算的民主性、透明度、可靠性；将经济稳健、社会和谐和人的全面发展确立为预算的最终目标，以预算“最终目的论”替代“工具论”来统领一切具体预算制度的设计，保障国家预算最高利益——人民群众的公共需要的最大化实现。此即我们修订预算法所应追求的立法目的。
二、 修订《预算法》应明确确立“全口径预算管理原则”，
建立一个完整、真实、准确反映政府财政收支状况的“复式预算体系”
全口径预算管理原则，或称预算的全面性原则、完整性原则，其简明涵义是指政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实施规范化、法治化的管理、监督和控制。预算的全面性原则，不仅是国际货币基金组织向中国政府推荐的预算法的10大良好原则的重要内容[12]，是2004年经济合作与发展组织（OECD）推崇的现代预算的十大原则之一[13]，更是国际上众多市场经济国家的预算法治实践。如英国早自1866年实施的《国库和审计部法》，即要求所有政府收入都应进入统一的基金，而该基金的所有支付均需立法机关批准拨款。在美国，1787年9月通过的《美国宪法》第1条第9款第6项将一切公款支出的拨款权赋予了国会；1921年的《预算和审计法案》正式规定了预算过程、创设了总统预算局，要求总统及预算局负责制定完整的政府年度预算，并经过特定的程序提交给国会；而自1968年起，约翰逊总统依据总体预算概念委员会“编制一个单一的、统一的联邦预算”的建议，将包括社会保障在内的所有信托基金包含在1969财年的“统一预算”中，自此编制统一预算在美国成为惯例。在日本，1947年3月通过的《日本财政法》第14条的规定：“所有财政收入与财政支出都必须编入预算”，即使是皇室费用也不例外，而且这些年度预算必须由内阁向国会提出并经其审议通过，处理国家财政的权限必须根据国会的决议行使之[14]。在德国，1945年公布、2001年修订的《联邦德国基本法》第110条第1款规定：“联邦之一切收支应编入预算案”，1968年8月同时通过的《德国联邦和各州预算法律基本原则的法律》第8条和《德国联邦预算法》第11条均规定了完整性和统一性、到期原则，即“（1）每个预算年度均应编制预算案。（2）预算案应当包括以下各项内容：1）该预算年度的所有预期收入；2）该预算年度所有预计应给付的支出；3）该预算年度所有预计必须的债务授权。”此外，芬兰、希腊、西班牙等国的宪法，也都明确规定政府的一切收支必须列入年度预算，接受议会的审议批准[15]。
以上考察表明，预算的全面性原则不仅仅是一国普通的财政法、预算法规定的内容，在很多国家它还是宪法所确定的宪政原则。那么，预算的全面性原则在立法上为什么如此饱受重视呢？笔者认为，这是由该原则的功能目的所决定的。在笔者看来，预算的全面性原则的涵义远不止将一国政府的全部财政收支技术性地、规则性地列示于一份统一的静态预算文件那样简单，其更深层的意义在于要借由动态的预算过程将政府的一切收支活动纳入规范化、法治化的轨道，纳入民众及其代表（立法机构）的监控视野，实现现代国家民主宪政的最高主权者、预算信托的委托人暨受益者——人民对政府财政收支活动的直接或者间接的参与、控制和监督，实现现代国家的公共财政暨公共政策治理，实现预算委托人暨受益者人民的公共福利最大化。我们试想一想，如果没有全面编列的纸面预算及其执行结果的公布与公开，没有人民及其代表对预算收支编制的科学性、合理性、公平性加以全面掌控（通过财政、税收等事项的“议会保留立法”授权和预算审批加以实施），没有人民及其代表对预算执行结果的审查评价与监督（主要通过议会和审计机构实现），全面列示于纸面的所有收支项目和数字又有何价值和意义呢？相反，正是借助于纸面预算的全面编列和人民尤其是其代表（议会、人民代表大会等立法机构）对预算过程的全面监督和控制，现代国家政府公共预算的授权和财政问责功能、总额控制功能、优化配置功能、运作效率功能等四大基本功能（或称四大基本目标）才能得以有效地实现。否则，（1）如果有游离于预算体系之外的政府收支存在，就意味其未经立法机关的审批和授权，立法机关及其委托者人民也就无法对支出机构问责；（2）如果有存在于预算体系之外的政府收支，就会使决策机构无法全面评估政府活动的规模和对资源的占用，也就难以准确衡量人民负担的轻重，所谓总额控制也就成为一句空话，其结果既增加国家财政风险，也有碍政府财政活动的长期延续；（3）如果有存在于预算体系之外的政府收支，决策机构没能将全部政府收支做统筹安排、择优决策，一些资金就可能配置到低效的项目中，而一些急需资金的高效项目却可能得不到充足的资金；（4）政府支出游离于预算体系之外，也使得支出机构缺乏适当的监督，可能使其运作效率降低，甚至发生腐败问题。[16]所以，我们必须高度重视和确立预算管理的全面性原则，同时对此原则不能仅仅从静态的纸面来理解，而是更应从人民及其代表是否能够对整个预算过程实施动态监督和控制来予以评断，应从“纸面编列全面”与“过程监控完整”来全面把握这一原则，并据此统筹设计相关的具体制度。
反观我国的预算法治实践，不仅预算的全面性原则未能在《宪法》、《预算法》中加以明确确定，在实践中我国《预算法》及其配套法规《预算法实施条例》要求按“政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”编制复式预算的规定，也因经济、社会、政治体制各方面改革的复杂性而未能全面实行，有的已经实行的内容也与原初设计出现了较大背离。总体情况是：我国目前较为规范地编制了完全预算管理意义的政府一般预算、纳入财政管理视野的非完全预算管理的政府基金预算及中央政府预算中的债务预算，而国有资本运营预算（即原规定的国有资产经营预算）于2008年才开始试编，社会保障预算的编制2009年刚刚起步探索，且后两者目前完全在行政系统内部运作而未纳入立法机关的监督和审议批准。另外，我国政府部门还较为普遍地存在预算外资金、制度外“小金库”，我国连年来巨额财政超收收入的支出使用、政府部门尤其是地方政府的隐性举债、我们应对国际金融危机的高达4万亿的巨额经济刺激方案的实施等，都并未纳入预算实施应有的管理、审议和批准。凡此导致预算权威性、严肃性受损，企业和个人负担失真，国家财力分散，预算收支随意，资金使用低效、浪费，乃至贪污、挪用、公款消费等腐败现象屡禁不止等，不能不引起我们高度警惕。对此，我们在预算管理改革方面，从行政层面必须实现财政部门对所有政府收支的全面、完整管理，在立法层面则必须实现各级人大及其常委会对同级政府所有收支的全过程控制和监督。而在制度建设方面，则应借鉴国际立法的基本经验，至低应在修订《预算法》的层面确立“全口径预算管理原则”，明确规定“政府全部收入和支出应当纳入预算”，依法取缔“小金库”，逐步取消预算外资金，建立、健全一个包括政府公共预算（含一般预算、基金预算、债务预算）、国有资本运营预算和社会保障预算在内的完整、真实、准确反映政府财政收支状况的“复式预算体系”，并依全面性原则指导和科学设计预算过程中的各项具体制度，诸如临时预算的编制、审批制度，预算执行中的调整制度，财政资金出入库制度，财政资金的转移支付制度，预算执行中超收收入的处置制度，重大预算事件的专项调查或听证制度，紧急预备费的动用、报备制度，预算执行结果的审计制度、决算制度、绩效评价制度和公开制度等，真正实现将预算的全过程置于人民群众及其代表（各级人大及其常委会）的监督、控制之下。
三、 修订《预算法》应简化预算级次、健全财政体制，完善分税制与转移支付制度，赋予地方政府举债权力，实现中央和地方财力与事权相匹配
我国《预算法》的修订，有一项重要的使命，就是确立和完善我国的财政管理体制，实现中央和地方的财力与事权相匹配。财政管理体制（或称预算管理体制）是确定一国各级政府财政收支范围和管理权限的重要制度，很多国家除了在宪法或基本法当中明确规定其财政管理体制的核心制度外，还往往通过专门的财政法、财政基本法或财政收支划分法等法律详细规定各级政府的财政权限，一些国家和地区还在地方财政法或地方自治法中对此作出进一步规定。[17] 在我国，由于宪法对财政体制等基本财政问题缺乏详细规定，也没有制定专门的财政法、财政基本法、财政收支划分法或者地方自治法、地方财政法，因而《预算法》实际上发挥着财政基本法的作用。因此，确定和完善财政管理体制、明确各级政府的财政收支范围和管理权限，应成为我们修订《预算法》的基本任务之一。
完善财政管理体制，首先需要优化财政级次。当前，我国实行的是五级预算制，在各级政府当中，都设立了相应级次的预算。[18]这一模式层级过多，从而造成机构重叠、人员臃肿，财政养人过多不堪重负，而且明显降低行政效率，形成层层向上集中、层层对下截流的局面，在改革和发展的进程中其负面效应还有扩大之势。[19]而综览国外的实践，多实行三级预算管理，如在美国是联邦、州和地方三级预算，在日本为中央政府、都道府县和市町村。为构建有利于科学发展的财政体制，我们首先应简化我国的财政级次，修订《预算法》中五级预算制的规定，结合当前一些地方进行的“省直管县”和“乡财县管”模式的改革实践，探索建立“中央——省——市县”三级财政管理体制。
作为确定财政管理体制的主要规范，我国《预算法》还需规定各级政府收入划分的有关制度。现行《预算法》仅仅原则性地规定了我国实行分税制，对于中央和地方如何划分预算收入则未作明确规定，而是授权国务院进行规定。[20]我国1993年12月由国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》（下称《决定》）对于分税制财政体制改革的指导思想、具体内容和配套措施进行了规定，尤其是对中央与地方事权和支出的划分、中央与地方收入的划分进行了较详细的规定。《决定》将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。这种划分看似合理，实则存在两大问题。其一，《决定》在收入划分上，出于当时中央财政占比低的现实考虑，过多地向中央政府进行了倾斜，而对地方财政收入保障则明显不足，这从《决定》规定的分税制改革的指导思想中就可以明确看出；[21]在具体税种的划分上，向中央的倾斜也很明显。[22] 其二，通过国务院决定的形式对中央和地方的事权与财权进行划分，在立法上不够严肃，甚至有违反法律保留原则之虞。因此，在修订《预算法》时，应进一步明确分税制的指导思想、基本原则和具体内容，将前述《决定》的有关内容纳入立法之中，从而对中央和地方的事权、财权进行明确划分，同时对于“中央多分”的指导思想，应进行适度调整；而关于中央和地方收入与支出划分的具体办法，则应由当前“国务院制定，报全国人民代表大会常务委员会备案”，改为“国务院制定，报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准后执行”，以体现国家立法机关的权威。
此外，在修订《预算法》时还应增加有关“转移支付制度”的规定。因为，前述“分税制”解决的是中央和地方“如何分钱”的问题，这种收入的划分建立在地方各自区域内总体财政收入的基础上，但是由于我国区域经济发展不平衡，各地财政收入规模非常悬殊，为了实施国家宏观调控、促进基本公共服务均等化，就需要借由相关的制度调剂中央与地方、调剂各地区间的财力余缺，矫正财力与事权不匹配的问题。这一制度，便是财政转移支付。简言之，财政转移支付制度解决的是中央和地方之间、各级地方政府之间乃至于同级地方政府间“如何拨钱”的问题，其应属财政管理体制中的一个关键问题。但现行《预算法》及有关法律对这一制度却缺乏规定，这就使得转移支付资金的预算治理法律依据不足、转移支付秩序非常混乱。为加强转移支付法治、规范转移支付秩序，修订《预算法》时应于其中明确我国实行财政转移支付制度，规定转移支付的基本原则，并应明确要求将转移支付资金分地区、分项目编入预算。
在完善“分税制”和“转移支付制度”的基础上，修订《预算法》还应赋予地方政府发行债券的权力，以弥补地方政府财力的不足。如前所述，地方政府在我国的国家财力分配中处于相对不利的位置，“财权上移，事权下放”的问题在举债权力的配置上也表现为中央政府对这一权力的垄断，现行《预算法》在赋予中央政府举债权力的同时，对地方政府的举债行为则明确予以禁止。[23]这种规定虽然反映了立法者控制地方财政风险、实现地方财政平衡的努力，但在财力与事权没有得到合理匹配、地方收入来源没有得到充分保障的背景下，地方政府寻求民间融资、举债以解困局也就成了无奈之举，立法上禁令的落空似乎也成了势之必然。诚如有学者言：“公共债务与财政赤字系一体之两面，要抑制公共债务，必须先消弭财政赤字；然财政赤字只是政府预算岁出、岁入的加减后的余额，其并不含有任何的实质意义。如果以河川的污染为比喻，财政赤字就如同河川入海口汇集的污染物，其由河川的上游源头，经中下游的无数大、小支流，源源不绝的汇集而成，源远流长。要消除河川的污染，如果不能溯流而上，究本清源，根除污染，而只是去除出海口汇集的污染物，必然徒劳无功。”[24]因此，要消除过高的财政赤字及公共债务，就必须从预算政策的制定、各项收支活动的形成等“上游”着手进行“疏浚”，而不能简单地采取不列赤字、不发公债的“筑堤”式治理，否则必然是“治丝益棼”。具体到我国地方政府的举债问题上，虽然《预算法》对此作了明确的禁止性规定，但在支出压力不断增长、地方财政收入难以得到充分保障的背景下，地方政府举债行为屡禁不止、地方政府负债规模不断膨胀已成为不争的现实。[25]巨额的地方政府负债，没有表现为可以在政府预算中进行明确调整的公共债券，而多为通过投资公司、国有资产管理公司、担保公司举借的“隐性债务”。这些债务由于额度不明、关系不清，导致其难以监管、秩序混乱，从而埋下了有关的项目风险乃至系统性财政风险等隐患。为规范举债行为、方便监管、化解风险，同时也为对地方政府的财权进行相应的财力保障，我们应在《预算法》的修订中取消禁止地方政府举债的规定，明确赋予地方政府举债的权力，使地方政府举债行为显性化、规范化。
四、 修订《预算法》应实现预算权在政府与人大之间的合理配置，补强预算编制、审议机构，提高政府与人大的理财能力，加强对预算权运行的制约与监督
完善财政管理体制，核心内容是要优化财政权限和国家财力的配置。这种配置除了前一问题所探讨的合理划分预算级次，将事权、财权、财力在政府上下级之间进行纵向界分之外，还有一个极其重要的内容，就是要将作为财政权核心的预算权在同级政府（广义）的立法、行政和司法部门之间进行横向划分，要明确和细化人大、政府（狭义）、编制部门、财政部门、预算执行部门的预算权，尤其是要实现预算权在政府与人大之间的科学配置，建立健全预算权均衡、有序运行的制约、监督机制，促进预算编制的科学、合理、公平及预算审议的实质化，以保障预算委托者、受益者暨国家最高权力来源者——人民公共需要的最大化实现，而这在我们目前修订《宪法》或制定《财政基本法》都比较困难的情况下，理所当然地属于修订《预算法》的另一重大任务。那么，我们究竟应该如何落实这一具体细致而又关系甚大的修法任务呢？笔者认为，由于我们所要建构的是适应社会主义市场经济与民主政治建设需要的公共财政体制，从而我们首先应明了公共财政体制国家预算权横向配置的一般规律，然后结合中国的国情予以具体制度设计。
从笔者检视的近40个市场经济国家和地区的宪法和若干国家的财政法、预算法的内容规定来看，在几乎所有这些国家中，基于国家最高权力属于人民，民有、民治、民享，及代议制民主的考虑，国家预算最高决策权通常被赋予给人民直接或间接选举并被认为最能代表人民利益、最直接向人民负责的代议机构、立法机构——国会（或称“议会”）及其附属机构。如果国会设有两院，则往往更将权力授予由人民直接选举的下院——众议院、人民院等。这些预算最高决策权主要通过三个方面的制度安排来实现：一是由国会（尤其是其下院）对财政法、税法的制定实施“议会保留权”（垄断）、“下院优先权”，以国家法律（或称“人民公意”）形式去统制财政权——也即凡是涉及到预算收入的组织和预算支出的授权时，必须由立法机关通过法律来决定，其实质是要将纳税人人民对课税的同意权和对支出的控制权交由其民意代表机构国会来行使，而不许行政部门自定章程去组织收入（主要是收税）、自立名目去安排支出；二是表现为国会对国家预算编制的最终决定（同意）权。在这方面各国制度安排颇有差异，除了年度预算案的概括同意权较为普遍、通行之外，还涉及到国会预算修正权与否决权的有无及如何行使、预算外资金的管理权、预算追加和调整的审批权、延续决议的形成权或临时预算的批准权等；三是对预算执行的监督权。国会对预算执行的监督，形式也多样，但最重要的是对政府按规定提交的预算报告进行审查。受查预算报告的形式除了年度报告外，在各国实践中还可能存在月份报告、季度报告、半年期报告和年终报告[26]及行政机关可能应权力机关要求或主动提交的单项报告或临时报告。国会审查的报告种类越多、周期越短，对政府财政收支活动和相应的施政活动监督就越严、控制也就越有效。此外，各国国会除了根据政府所提交的预算报告对预算执行行为进行监督外，一般还通过独立于行政而对国会负责的审计机关对预算进行专业性监督。通过这种独立于行政的外部审计制度，国会在很大程度上克服了其与行政机关在预算执行中信息不对称的弊病而有力地强化了预算监督能力。至于预算编制权和执行权则往往基于预算复杂的专业性与执行效率的考虑，被授予给政府行政部门；司法机构则一般只在政府行政部门与立法机构、人民与政府机关之间发生争议时才起居中裁判作用。上述权力的赋予通常由宪法或基本法规定，并借助于宪政框架制衡博弈、动态调适，其图景有如笔者曾经撰文指出的：“一般而言，议会在现代政治生活中居于至高地位，议会至上的原则在现代政治国家的预算安排中得到普遍的接受。但是，基于分权的要求以及预算的特殊性质，行政权力在预算制度的发展过程中逐渐取得了主导地位。”[27]实践中，议会与行政有如钟摆的两极，动态制衡而在预算中发挥作用。
反观我国预算权力的横向配置，如果仅从制度规定上考察，我国的各级人大及其常委会也已经具有了国家预算中的最高决策权，处于同级预算主体中的至高地位。因为，按照我国《宪法》、《立法法》、《预算法》和《各级人大常委会监督法》的规定，我国的各级人大及其常委会也同样拥有年度预算草案、预算执行报告、预算调整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权，财政和税收事项的立法保留权及对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤消权，听取和审议政府专项报告权，质询权等等。而各级人民政府及其部门，则主要享有预算草案、决算草案、预算调整方案的编制权，预算执行权，预备费的动用决定权，及对本级各部门和下级政府预算执行的监督权。但是，权力的规定是一回事，而权力能否在预算实践中实施和实现则是另一回事。因为预算权的实施、实现还受着一系列要素的制约，那就是观念、能力和包括时间资源在内的程序。
由于我国缺乏政府预算是公共预算、民主预算、法治预算的观念，我们的预算过去长期被视为国家机密，由专门机构的极少数人代编，不对百姓公开，对权力机构的人大代表也是短暂、有限公开，预算编制的科学、合理、公平，纳税人人民的知情、参与、监督，人大代表的实质审议、批准势成不能；我们的预算每年可有多达4、5个月的执行依据空档，我们的财政、税收立法可以空白授权给行政部门，我们的多达4万亿的经济刺激计划、我们每年巨额预算超收收入的支出使用，可以不经人大或其常委会审议批准，凡此，给非规范的财政收支开启了便利之门；我们预算文件编制、报批的关键时间节点，不是由《预算法》直接规定或由权力机关主导，预算的审议、批准因时间紧迫只能流于形式，要知道权力的行使必须经由时间才能发挥作用，谁掌握了预算审议的关键时程谁才真正掌握了预算的控制权；我们的财政部权限过多存在职权冲突、人员有限而又要汇编13亿人数以7、8万亿元计的预算，其结果不可能不粗疏简略；我们的各级人大其会期很短，其代表为兼职，其常设机构的实质审查、审批权无法律的明确授权，其专门机构、工作机构的人员编制、专业素质又十分有限，从而无能力对预算进行有效审议；我们的审计机关，其最主要的职能是审计政府各部门及下级政府的财政收支，但却要隶属于本级政府首长开展工作，其审计的独立性、公正性不无疑问。正是因为这些因素，笔者观察得出的结论是：“预算权力在我国立法机关与行政机关之间的分配可以概括为立法机构基本上无权而行政系统内高度集权”[28]从而“对于我国而言，预算法治化改革首先应强调立法机关的权威地位，落实其在预算中的最终决定权并使行政权力在预算决策领域进行必要的收缩。而针对行政系统内部高度集权的现状，也须对预算权力在行政系统内部的配置进行必要的改造。”[29]
针对中国立法机构与行政系统的预算实践，笔者谨就预算权的横向配置作以下进一步的分析和建议：
1．立法机构方面。立法机构基本无权的状况，除了人大代表的非专职性、人大会期的局限性、权力机关预算职权和程序规定不够明确等原因外，更为重要的原因是缺少强有力的专门委员会及真正专业的预算审查人员。因为，立法权力资源依照我国现行《宪法》的规定本来就掌握在人大自己的手中，它是可以用来设定预算程序、加强自己的预算职权的[30]，在预算出了问题、出了特别事件时尤其如此。笔者的观察认为，立法机关所以在预算问题上较少监控、在立法上空白授权，某种程度上归因于自身欠缺相应的专业能力和实力。当然，这个问题并不能仅归咎于权力机构本身，这里首先有一个整个社会的观念认同问题，即对“政府预算最终究竟为谁、应当由谁最终作主”的认识问题，对国家公共治理的最高权力的认识问题，对人大应不应该进行预算实质审议和全过程监督、控制的认识问题。
根据中国的现实国情，笔者认为：凡事关政府财政收支权力义务事项的立法权、预算的批准权、监督权应集中于全国人民代表大会（全国政协可有一定民主监督权），尤其是应集中于其常设机构——全国人大常委会。具体的职权划分是：年度预算草案由人民代表大会最终审查、批准；人大常委会事先就年度预算草案作实质性的“三读”审查并形成审查决议，审查过程中并享有预算修订建议权、部门（或单项项目）预算的否决权；人大常委会对预算调整行使审查权、批准权或否决权；人大常委会对决算、有关预算决算的审计报告行使审查权、批准权；人大常委会委员长会议根据特别情况可形成决议，要求对重大项目预算或部门预算的编制、执行情况，指令国家审计机构进行专项审计。政府应在全国人大代表会议召开3个月以前将政府预算草案及审计报告提交人大常委会进行审查，在全国人大代表会议召开1个月前将政府预算草案依法在政府信息网站公开（关系国家安全者可不公开），俾使人民知晓、发表意见、参与决策，人大代表会前早作准备（包括有针对性地调研、举行意见征集会议和其他活动、向专家咨询和组织专家论证会等）、会中切实参与审议、审批决策，打造政府预算公开决策、民主决策、科学决策的制度化平台。
全国人大及其常委会的审查主要依靠其专门机构、工作机构——全国人大财政经济委员会（ 以下简称“财经委”）、全国人大常委会预算工作委员会（以下简称“预工委”）进行。我国财经委的工作近年来有显著进步，目前财经委是我国全国人大九个专门委员会中成员人数第二大的专门机构，但其职能甚多很难集中精力研究、审议和拟订有关财政预算方面的议案，因而，实有必要增设专门的预算委员会、公共收入委员会，广泛吸收全国人大代表中经验丰富的老领导和财政、预算、法律、会计、公共管理等专业领域的专家，与法律委员会等其他专门委员会相配合，切实加强预算审查、审议和财政、税收、规费、福利彩票等方面法律的研拟工作，推进预算审议实质化、强化财税薄弱环节立法。预工委在人大常委会领导下开展工作，同时对全国人大的相关专门委员会负责。为真正能够使预工委卓有成效地开展工作，应大力加强其预算、决算审查队伍建设，增强其预决算审查、政策分析的能力。要较大规模地扩大预工委的编制，实行专业审查师制度，加强预算合法性暨施政政策效果的审查、评估。预工委在审查预算工作中应与各预算部门、预算编制部门加强沟通、协调，对特定项目审查时可组织政策协调会、专家论证会、公开听证会，必要时允许其聘请社会审计力量实施审计，并依法保障这些工作所需的经费来源。
此外，为加强人大对预算的实质审议和监督能力，我们有必要借鉴国际通行经验，改革现行审计机关的隶属关系，使其成为服务于人大的工作机构，在人大常委会的领导下独立地开展审计工作。目前，国际上关于审计机构的设置模式多种多样，但审计机构直接对法律负责，尤其对国会负责以保持对行政体系独立的外部审计模式最为多见[31]。各国宪法多对审计机构的设置与职责，人员任命与任期，财务、工薪保障制度等做出特殊重要之规定，借以确保审计的独立性、公正性。对此，我们应予以借鉴。同时，我们应认真总结近些年来我国审计机构在财政预算审计方面取得的成绩和经验，应当通过修订《预算法》、《审计法》，将一些带有普遍性的经验制度化、法律化、程序化，做好《预算法》与《审计法》之间的配合、衔接，在预算的各环节中赋予审计机构以更大的职权、更多的程序参与机会。因为，财政预算工作具有很高的专业性、技术性，一般群众监督很难发挥作用，《预算法》的修订应保障审计卫士能够行权并有切实的制度保障。
2．行政系统方面。行政系统是预算编制、执行的主角，也是修订《预算法》界定预算主体职权的重点、难点。笔者认为，我国行政系统预算决策权限配置应贯彻较高程度的集权与一定程度的分权相结合的精神，以保障预算编制、执行决策高效运转、按时保质完成。
我国现行行政预算权是高度集权的，但这种集权在政府层面不是集中在政府首脑，而是集中于财政部门；在各预算部门、预算单位方面，不是集中在部门、单位负责人手中而是集中于财务部门。这种集中是有问题的，它使得政府首脑、部门负责人有施政的责任，却没有施政所必须的自主的财政权，事权与财权脱节，政府首脑、部门负责人的实际财权被架空，从而造成财政权的失控，更不利于问责制度的实施。而在部门预算部门编制的情况下，这将不利于加强对日益膨胀的财政支出压力的实际控制。
笔者认为，解决这一问题的关键是要成立专门的预算编制部门，直接对各级行政首长负责。在国务院成立正部级的行政管理与预算办公室，在各预算部门亦成立预算编制办公室（但不一定非得司局级），在总理、各部门负责人的直接领导下开展工作。国务院行政管理与预算办公室的主要职责应包括三个方面：（1）中央各部门、各单位行政编制、人员定额、工资标准的管理；（2）预算、决算的审核、协调、汇总、编制；（3）公共行政政策研究与绩效分析评估。该办公室应实行公务员和专业技术人员（预算师、预算分析师）相结合的管理制度，给予专业技术人员较好待遇以吸引人才，具体可考虑吸收中央机构编制委员会办公室全体及财政部现有预算人员和向社会公开招聘专门人才加以解决。通过这一设置，行政首长可以有效统筹公共机构设置、人员编制、财政预算和公共行政的综合管理。在这方面，历史地考察——美国于1921年依据《预算与会计法案》在财政部内设置由总统领导为总统编制整个政府统一预算的预算局以取代各部直接向国会编报预算，罗斯福总统于1939年将预算局从财政部搬移至白宫，1970年尼克松总统拓宽预算局职能并将其更名为行政管理和预算局[32]，都反映了美国政府首脑（总统）不断强化对各部门预算和行政的控制，以加强政府公共事务协调、提高施政效率的努力。这值得我们借鉴。
为了更好地做好财经规划和预算工作的组织协调，真正将有关财政权集中于政府首脑手中。笔者建议成立国务院财经规划和审核委员会，为跨部委的决策协调机构，其日常工作由行政管理与预算编制办公室负责。委员会主席由国务院总理亲自担任，成员包括行政管理与预算编制办公室主任、国家发改委主任、财政部部长、税务总局局长、海关总署署长、国务院机关事务管理局局长、人力资源和社会保障部部长、科技部部长、国资委主任以及若干财经、法律、公共政策专家组成。其职责是规划中长期总体财经政策、确定年度财政预算整体方针和方案、审查各预算部门预算草案、在特别情况下协调部门预算编制工作。在这方面，美国预算的编制实质上是由总统在经济顾问委员会、行政管理和预算局、财政部（主管税收预估）的共同协助下完成；日本鸠山由纪夫内阁设置高规格的国家战略局统筹国家主要政策和预算编制基本方针，设置行政革新会议负责从国民的角度对行政进行全面检验、减少税金浪费等，均可为我们镜鉴，以便全面、协调考虑国家发展战略和整体预算的编制。