关于行政问责的公民诉讼路径探索

　　论文摘要：行政问责制度作为权力监督的重要一环，既可以督促行政机关工作人员依法行政，同时也保护公民的合法权益免受行政权力的侵害。现阶段我国行政问责制度取得了一定成效，但仍存在不少缺陷，在问责的启动主体和问责运行程序等方面还有诸多需要改进的地方。赋予公民提起诉讼的权利，以公民直接利用诉讼的方式启动行政问责是可以考虑的一条新路。 
　　论文关键词：行政问责 行政诉讼 问责诉讼 
　　 
　　一、行政问责制度在中国的实践 
　　（一）问责的兴起 
　　问责从历史的维度来看古已有之，古代君王为了治吏，督促官吏勤政善政，必须赏罚分明，这个“罚”就有了问责的意涵，但其与现代意义上的问责相去甚远，其一，问责非制度化，主要倚重当权者的喜好，随意性很大；其二，问责的目的不在于服务人民，而在于维护君主、巩固君权。 
　　新中国成立后也有一些问责的实践，如1980年8月25日，国务院作出了对“渤海2号”钻井船的处理决定，解除石油部部长宋振明的职务，并给予主管石油工业的国务院副总理康世恩记大过处分。但即便存在，我国行政问责的制度化程度还是颇低。 
　　这里之所以说“兴起”，主要是指在2003年“非典”事件的“问责风暴”后，行政问责制度受到相当大的重视，行政问责制度空前发展，在学术界，以前鲜有关于行政问责的著述，而现在行政问责在法学、行政学、政治学的研究成果已经初具规模。行政问责制度在中央和地方全面推进，中央通过立法在《公务员法》专门规定了法律责任，各地方也纷纷通过行政问责制度文件，如重庆市通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》。温家宝总理在2005年《政府工作报告》中就明确指出，“实行执法责任制和执法过错追究制，完善并严格执行行政赔偿制度，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。可以说，现在“行政问责”已成为政府与公众再熟悉不过的词。 
　　（二）现行问责制度的流弊和检讨 
　　虽然行政问责取得了一定的成效，增强了官员的责任意识，一定程度上避免了公共利益受到行政权力的肆意践踏，但从实际情况来看，行政问责的理想目标和现实情况还存在一定差距。诸多学者也对其中的问题发表了见解，具有代表性的观点包括：学者李军鹏认为主要问题在于政府问责法律制度不完善，政府问责的制度与机制不完善，政治问责的机制不健全，政治问责的监督机制不完善；陈党认为行政问责立法滞后，异体问责相对薄弱，问责对象不够全面，问责范围过于狭窄，职责权限比较模糊，责任形式不够全面，责任追究弹性较大，缺乏有效的司法救济途径等。 
　　笔者认为，实践中无法完全落实行政问责与行政问责的启动主体过于狭窄以及进行行政问责的方式不佳有很大关系，现行的同体问责和权力问责需要向异体问责与制度问责转变。行政权乃公权，其目的在于管理社会经济之公共事务，为人民服务，政府官员为人民之公仆，应受人民的监督。《宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。公民和其他组织直接对官员问责由来已久，举报、检举、申诉、控告莫衷一是，但都只能向同级或上级机关提起，然后由同级和上级机关进行审查，即便公民的控诉得到了受理，但由于是在同一官僚体系内的同体问责，而不像法庭审理那样公开透明，权力问责的随意和制度问责的缺失，往往使行政问责事与愿违，最后不了了之，长此以往，公民也失去了行使《宪法》第四十一条赋予的权利的积极性。 
　　为了弥补缺陷，需要扩大问责启动主体的范围，丰富行政问责的方式，其中通过赋予公民相应的权利以行政诉讼的形式提起行政问责是一个可以考虑增加的新方案，对于完善行政问责和完善行政诉讼都有实际意义和理论意义。 
　　二、行政问责诉讼的理论基础——行政诉讼类型理论 
　　（一）行政诉讼类型概述 
　　行政诉讼类型，即公民、法人和其他组织可以提起行政诉讼请求救济且法院仅在法定的裁判方法范围内裁决的诉讼形态。之所以把行政诉讼分成不同的类型，原因在于现实生活纷繁复杂，行政权可能会以不同的形态和方式存在，或作为或不作为，或处罚或许可，或强制或给付等等，需要对诉讼类型进行界定，使民众的权利得到充分保护。 
　　行政诉讼类型有以下的功能：第一，对公民提供充分的救济机会；第二，有利于诉讼程序的规范化。行政诉讼类型是舶来品，在不同的国家已有不少分类，日本分为抗告诉讼、当事人诉讼、机关诉讼、民众诉讼；美国分为一般司法审查、纳税人诉讼、行政诉讼；还有较为我国学者推崇和借鉴的德国的分类法，即撤销之诉、确认之诉、课予义务之诉和抽象规范审查之诉。 
　　（二）行政诉讼类型重构的设想对行政问责诉讼的启示 
　　行政诉讼类型在我国缺乏实践，但是近来学界的研究的成果还是颇丰的。笔者认为行政诉讼类型化是行政诉讼法律制度未来发展的一个趋势，行政诉讼类型的根本目的在于保障公民的诉权，现代法治国家的一切事务都应该纳入法律的体系中，法律救济是法律体系的重点，诉权是法律救济体系的重点，这一点与行政问责制度在当下需要拓展问责主体，增加异体问责的强度，通过法律制度化而非政治权力化问责相契合，一言蔽之，两者皆是为了保障公民对公权侵犯自身利益的救济渠道，督促行政机关及其公务人员依法行政，后者更有一种主权在民的理念。两者在逻辑上顺序不同，行政诉讼类型的逻辑在前，是共性，行政问责诉讼逻辑在后，是个性。 
　　由于目前我国没有严格意义上的行政诉讼类型而导致不能全面有效地保护相对人的权利，并使法院无法充分发挥司法审查的职能，我国学者对于行政诉讼类型的重构，大都有所涉及，即便不是每个学者主张的类型划分都一致，但不少学者提到了一类诉讼类型还是对行政问责诉讼有参考价值的——确认之诉。 
　　确认之诉是行政相对人要求人民法院确认处于争议状态的具体行政行为是否无效、违法以及行政法律关系是否存在的一种诉讼形式。它并不创设、改变和撤销行政法律关系，而是对一个行政法律关系的确认。因为法院不干涉行政的理念，法院被认为不宜过多干预行政事务，原因其一是法院被认为是审判机关不谙行政机关的运作，缺乏专业性，其二是防止法院越俎代庖享有类似行政权的权力，这种理念固然有僵化行政诉讼的嫌疑，但现在是被普遍接受的，也是有一定的合理性的，综合来说，确认之诉是最适合行政问责诉讼的，确认诉讼有以下的特征：第一，诉讼目的的宣告性，第二，诉讼地位的补充性，第三，确认利益的特别性。这三个特征表征着确认之诉对于行政的介入程度是比较小的，尤其第三个特征还限制了法院的确认范围。在我国的行政问责诉讼可以作为确认之诉的一个亚种的形态，按照确认之诉的精髓进行构建，行政问责诉讼确认的对象应为行政官员是否存在责任。