诉讼监督制度改革的若干思路

关键词: 诉讼监督改革/抗诉/量刑/未决羁押

内容提要: 检察机关诉讼监督制度的实际效果存在缺憾。在我国近期刑事司法改革运动深入进行的现实背景下，应以改革的视角重新审视我国的诉讼监督制度，尤其是刑事抗诉、量刑监督、侦查监督、刑事执行监督和未决羁押监督制度。应正视这些制度所处的困境，结合一些检察机关的改革实践，全面探索新时期诉讼监督的新的改革思路。
 
 
      一、引　言
      按照我国宪法确立的政治体制，人民代表大会是国家权力机关，政府、法院与检察机关要由人大产生、向人大负责并向人大报告工作。在这种“人大领导监督下的一府两院制度”之下，法院与检察机关都是国家司法机关，从不同角度行使国家司法权。作为国家法律监督机关，检察机关主要通过监督侦查机关、审判机关、判决执行机关的诉讼活动，来有效地维护国家法律的统一正确实施。可以说，检察机关的法律监督职能主要是通过诉讼监督的方式来实现的。
      尽管《宪法》确立了检察机关的法律监督地位，也尽管现行三大诉讼法都确立了检察机关诉讼监督的原则，这种诉讼监督的实际效果却难以尽如人意，存在着种种缺憾。这一方面是因为现行法律并没有赋予检察机关较多的法律监督措施，检察机关在诉讼监督方面不具有有效行使职权的“刚性权力”；另一方面也是因为检察机关在诉讼监督的定位方面存在着一些问题，使得诉讼监督的重点不突出，诉讼监督的方向还有需要澄清的地方。近期，一些地方检察机关出台了加强检察机关诉讼监督职能的改革措施，对诉讼监督制度的改革进行了新的探索。这是值得高度关注的改革动向。与其他法律制度一样，诉讼监督制度随着社会的转型和司法改革运动的深入进行，也有更大的探索发展空间。因此，以改革的眼光看待诉讼监督制度，将这一制度视为一种“生命有机体”，使其在改革探索中遵循某种制度形成、生长的规律，就成为一种明智的选择。
      本着上述精神，本文拟对我国检察机关的诉讼监督制度作出初步的研究。笔者将结合诉讼监督制度所处的困境，根据一些检察机关改革实验的社会效果，对诉讼监督制度的改革问题提出若干新的思路。限于文章的篇幅和个人的学术兴趣，本文研究的重点对象将是刑事抗诉、量刑监督、侦查监督、刑事执行监督、未决羁押的监督等问题。笔者深信，对于诉讼监督制度，只有保持开放的心态，秉承独立的学术立场，避免教条主义和意识形态化的研究方式，才能做出令人信服的分析，并提出一些具有学术价值的命题。这是保证诉讼监督制度健康发展的必由之路。
      二、刑事抗诉
      对法院在认定事实和适用法律方面“确有错误”的判决和裁定，向上级法院提起抗诉，这是检察机关对法院的审判活动进行法律监督的重要形式。根据所针对的判决和裁定是否确已发生法律效力，抗诉可分为二审抗诉和再审抗诉两种。前者是启动上一级法院二审程序的重要方式，后者则是检察机关对法院进行审判监督、启动再审程序的重要途径。
      但是，由于现行的业绩考核制度将法院是否接受检察机关的起诉主张、是否作出有罪的裁判结论，作为考核检察官、公诉部门甚至检察机关业绩的主要依据，现行的公诉制度是以追求最大限度的定罪结果作为其基本职业目标的，因此，检察机关的抗诉活动经常变成一种“以追求胜诉为目标的抗诉”。无论是在二审抗诉还是在再审抗诉方面，检察机关提起的几乎都是不利于被告人的抗诉，也就是针对无罪判决或者罪轻判决的抗诉，这种抗诉的目标是促使法院将无罪判决改为有罪判决，将罪轻判决改为最终判决。这种以追求有罪判决和重刑判决为宗旨的抗诉制度，客观上将检察机关置于被告人的对立面，使其在追求“胜诉结果”方面，比民事诉讼中的原告有过之而无不及。
      这种以追求胜诉为目标的抗诉体制，与检察机关诉讼监督的职能是背道而驰的。事实上，作为国家法律监督机关，检察机关所追求的诉讼目标，都应当与“维护国家法律的正确实施”保持同步，至少不应有明显的抵触。为了维护法律的正确实施，检察机关应当对所有违反实体法和违反法律程序的审判活动，都给予重视，并通过诉讼监督途径督促审判机关予以纠正。这是检察机关、检察官履行所谓“客观义务”的理论基础。根据我国《检察机关组织法》和《刑事诉讼法》的要求，检察机关在刑事诉讼中要“尊重事实真相”，既要收集不利于被告人的证据，也要注意收集有利于被告人的证据。这种规定显然是检察机关客观义务的制度表现。我国《刑事诉讼法》对于检察机关的二审抗诉和再审抗诉，都没有限制在追求不利于被告人的诉讼结局上面，而要求针对所有在认定事实、适用法律方面“确有错误”的判决、裁定，都要提出抗诉；对于所有违反法律程序的行为，也都要提出纠正违法的意见。
      检察机关的抗诉不仅有过分追求胜诉之嫌，而且也忽略了那些关系国家法律实施的重大案件。对于个别法院明显违反法律的司法裁判，检察机关往往没有做出公众期待的反应，也没有提起抗诉。例如，在2003年发生的刘涌案件中，面对二审法院存在明显违法和不当之处的生效裁判，检察机关并没有提出抗诉，这一司法裁判最终是由最高法院通过提审和启动再审程序来加以纠正的。[2]又如，在2000年发生的杨清秀、吕西娟案件中，对于发生在本院院长办公室、以本院院长为被害人的“故意杀人案件”，西安中院自行审理，并作出了重刑判决，此判决还被上级法院维持原判。对此判决，检察机关没有提起抗诉。这一严重违反法律程序的案件最终是由最高法院通过提审来加以纠正的。[3]
      为维护检察机关法律监督的权威性和公信力，有必要对刑事抗诉制度进行相应的改革。首先，无论是二审抗诉还是再审抗诉，都应对不利于被告人的判决和有利于被告人的判决一视同仁，检察机关不应将追求有罪裁判和重刑裁判作为唯一的目标，是否提起抗诉，应以法院的裁判是否存在事实认定和适用法律方面的错误为唯一标准。为此，需要彻底改革检察机关内部的业绩考核制度，不单纯将“定罪率”作为主要的考核指标，适当增加“违法裁判纠正率”等客观化的指标。其次，对于那些严重违反实体法或严重违反法律程序的刑事判决，检察机关应当及时提出抗诉。特别是对那些社会公众强烈关注并有着较大期待的案件，检察机关应当通过抗诉来回应这种社会期待，真正在全社会树立起检察机关法律监督者的正面形象。这应当被确立为我国检察机关诉讼监督制度改革的一项重大战略课题。
      三、量刑监督
      目前，在定罪与量刑的程序关系方面，存在着英美的“程序分离模式”与大陆法的“程序一体化模式”。我国实行的是后一种模式，也就是通过同一审判组织连续不断的法庭审判过程，既解决被告人是否构成犯罪的问题，又解决有罪被告人的量刑问题。这一程序模式尽管在节约诉讼成本、减少诉讼拖延方面有着一定的优势，却难以避免法官在量刑方面滥用自由裁量权的问题。因为在法庭主要关注被告人是否构成犯罪的审判过程中，对被告人的量刑最终成为法官通过“办公室作业”或者法院内部行政审批的方式加以决策的问题，而无法经受公开、透明的法庭质证和辩论。而这种带有“暗箱操作”性质的量刑决策过程，根本无法防止个别法官利用手中的量刑裁决权进行权力寻租，甚至走上司法腐败的道路。
      近期，最高法院在第三个五年改革纲要中，明确要求规范法官在量刑方面的自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序，制定《人民法院量刑程序指导意见》。[4]与此同时，一些地方的基层法院对“相对独立的量刑程序”进行了改革试点，尝试确立专门的量刑答辩或量刑辩论制度。[5]检察机关也开始进行“量刑建议”的改革试点工作，最高检察院为此还专门出台了一些带有改革指导性的规范文件。
      面对我国量刑程序可能发生重大改革的现实，我国检察机关在加强量刑监督方面有着较为广阔的空间。长期以来，法院将对定罪问题的调查、质证和辩论作为法庭审判的核心问题，检察机关也将说服法院作出有罪裁判作为公诉工作的主要目标。出庭支持公诉的检察官将证明被告人构成犯罪作为公诉工作的重点，即使在被告人当庭认罪、案件事实争议不大的情况下，也要连篇累牍地宣读各种案卷笔录、出示各项证据材料。但对于有罪被告人的量刑问题，却没有进行任何有针对性的公诉活动。检察官既没有提出明确的量刑意见，也没有将各种与量刑有关的法定情节和酌定情节依次向法庭展示，更没有对辩护方提出的某种从轻、减轻处罚的情节和意见作出有针对性的辩驳。结果，检察官只满足于法院的定罪结局，而将量刑权拱手转交给了法官，对于量刑裁判的过程和结果都无法发挥有效的制约作用，更谈不上有针对性的法律监督了。[6]
      中国刑事司法的经验表明，在检察机关放弃行使诉权的领域，最容易出现审判机关裁判权的滥用问题。在这一方面，量刑裁判权的滥用与减刑、假释裁决权以及保外就医、监外执行决定权的滥用问题，有着完全一致的形成原因。比如说，在很多地方法院对公职人员犯罪案件的审判过程中，缓刑以及其他非监禁刑的适用比率一直居高不下，个别地方甚至达到惊人的90%以上，而非监禁刑在全部刑事案件中适用的比例一般保持在30%上下。再比如说，对于重大刑事案件的死刑判决，有时会出现“同案不同判”甚至“重罪轻判、轻罪重判”的问题。对于这种在量刑方面存在的法律适用不统一的问题，法院的裁判文书并没有给出令人信服的说理。再比如说，在近期兴起的“刑事和解”运动中，个别法院对于被告人与被害人达成和解协议的案件，大都作出了从轻量刑的裁决。但在主持或促成刑事和解达成的问题上，法官却对不同的案件、不同的被告方人采取了差别对待的处理方式：对于某些案件，法官采取了积极介入的态度，对于被告人、被害人施加了强大的压力，促使双方接受和解协议；但对于其他一些案件，法官却采取放任自流的态度，任由双方进行答辩协商，而不采取积极参与的行动。
      应当认识到，中国刑事审判的基本问题不是定罪问题，而是量刑问题。在法院无罪判决率已经降低到历史最低水平的情况下，法院滥用无罪判决权的可能性已经变得非常小了。相反，在检察机关不参与量刑决策过程、对于量刑不施加积极影响的背景下，法院的量刑决策过程既不受检察机关的有效约束，也难以受到被告人及其辩护人的积极影响，更无法体现被害方的主观意愿。为防止法院滥用自由裁量权，避免法官在量刑环节上可能实施的权力寻租行动，检察机关有必要将量刑监督作为今后诉讼监督的重要内容，通过相应的刑事司法改革措施，来加强这方面的诉讼监督。
      加强检察机关在量刑方面的法律监督，可以有以下几个方面的改革思路：一是普遍推动检察机关的量刑建议改革，对于刑事案件的量刑提出带有一定幅度的量刑意见；二是推动法院就量刑问题举行公开、透明的答辩程序，当庭提出并论证各种法定的和酌定的量刑情节；三是促使法院通知被害方出庭，提出本方的量刑意见和与量刑有关的事实情节；四是与辩护方就量刑问题进行有针对性的质证和辩论，对其难以成立的量刑意见和量刑情节予以当庭辩驳；五是对那些难以自圆其说的量刑裁判及时提出抗诉，以促使上级法院对量刑裁决进行重新审理，从而使那些没有事实基础、不具有法律依据的量刑裁决，得到及时的纠正。
      四、侦查监督
      对于侦查活动的法律监督，向来是检察机关法律监督的重要内容。近年来，在侦查监督领域，我国检察机关进行了一些富有启发性的改革探索，对于督促侦查部门依法行使职权、减少程序违法行为，产生了积极的效果。例如，检察机关针对容易发生刑讯逼供等违法行为的预审讯问活动，采取了同步录音录像的改革措施，既规范了侦查人员的预审讯问行为，也对于被告人任意翻供起到了预防作用。又如，检察机关近期推出的批准逮捕机制的改革，也是一项影响极为深远的改革举措，对于下级检察机关自行侦查的刑事案件，一律交由上一级检察机关审查决定，这势必会大大加强上级检察机关对下级检察机关在审查批捕环节的法律监督，是我国侦查监督领域发生重大变革的标志。
      然而，检察机关在侦查监督方面仍然有较大的改革空间。特别是在对公安机关的侦查监督方面，检察机关的监督力度还是极为有限的，也难以通过这种监督来遏止刑讯逼供、超期羁押、剥夺律师会见权等违反法律程序的行为。迄今为止，除了审查批准逮捕活动以外，检察机关似乎还没有找到制约公安机关侦查权的有效途径。对于检察机关作出不批准逮捕的决定，公安机关一般会受到较大的触动，甚至办案人员的业绩考核也会因此受到消极的影响。但是，对于检察机关针对其不立案的决定所提出的立案通知，公安机关一般不会执行；对于检察机关提出的纠正违法通知书，公安机关也很难给予普遍的尊重。甚至对于检察机关连续作出的退回补充侦查的决定，公安机关也经常采取敷衍塞责的态度，而不会在侦查的效果和合法性上做出实质性的改变。
      另一方面，对于检察机关自行侦查活动的法律监督，向来属于屡受社会各界诟病的领域。检察机关作为法律监督机关，同时在行使着对贪污受贿案件和渎职侵权案件的侦查权，这势必令人产生“自我监督”的印象，出现“谁来监督监督者”的危机。从检察机关自侦部门出现的问题来看，诸如刑讯逼供、超期羁押、剥夺律师会见权等方面的问题，似乎与公安机关存在的问题也是有一定相似性的。目前，检察机关尽管采取了一系列的改革措施来加强内部的“自我监督”，但要完全解决检察机关内设侦查部门滥用权力、违法办案的问题，还有很多问题需要解决。
      尤其需要注意的是，检察机关迄今为止仍然不能运用诸如监听、特情耳目、诱惑侦查、电子跟踪等诸多方面的秘密侦查措施，在侦查中也难以采用各种现代技术侦查手段，在侦破贪污贿赂案件中还不得不主要依靠最原始的预审、讯问手段。个别检察机关为了侦破那些侦查面临严重困难的案件，已经开始与公安机关、国家安全机关合作，借用一些技术侦查手段。但这面临着一定程度的合法性危机。目前，在秘密侦查或技术侦查手段合法化方面，检察机关确实有着较为强烈的要求。然而，这些秘密侦查手段假如将来真的授予了检察机关，也会带来相当大的法律风险甚至政治风险。侦查部门一旦滥用这些秘密侦查权，可能会在相当程度上带来“人人自危”的问题，使得检察机关的侦查权受到某种抵制。因此，检察机关应当站在相当的政治高度上看待这一问题，有着未雨绸缪的风险意识。其实，无论是传统的侦查手段，还是未来可能掌握的技术侦查手段，只有在法律规范内受到有效的控制，才会有较为理想的实施效果，其合法性也才容易得到社会各界的认可。不加强侦查监督，侦查部门掌握的这些侦查措施最终将会使检察机关的侦查权面临合法性危机。
      有鉴于此，检察机关应当以改革的思维看待侦查监督问题，在适当的时候酝酿提出一些具有战略性的改革举措。对于这一问题，笔者可以提出一些初步的思路和想法。首先，对于公安机关以及其他机关的侦查活动，应当扩大侦查监督的范围，适当增加侦查监督的手段。在未来的司法体制改革和《刑事诉讼法》修改过程中，公安机关不应再继续享有行使搜查、扣押、电子监听等强制性侦查措施的批准权，这些侦查措施的批准权应当由检察机关行使。对于这些涉及剥夺、限制公民权利的侦查措施，只有由检察机关行使，才能防止公安机关假借侦查破案之名出现的权力滥用现象。其次，继续探索“公诉引导侦查”的改革，建立“检察引导公安侦查”的工作机制，促使公安机关的侦查工作服务于检察机关公诉工作的大局，防止这种侦查继续游离于公诉之外，成为一种不受节制的力量。再次，对于检察机关自侦部门的侦查活动，应当继续加大法律监督的力度，探索出一些更具有震撼性的改革措施。比如说，对于下级检察机关采取的刑事拘留、搜查、扣押等强制性侦查行为，应当一律收归上一级检察机关审查批准，以避免那种由侦查机关自行决定采取剥夺公民权利的强制性措施的局面。最后，对于公安机关发生的刑讯逼供、超期羁押等违法行为，可能构成犯罪的，以及对检察机关自侦部门可能存在上述犯罪行为的，一律应当由上一级检察机关负责立案侦查。
      五、刑事执行监督
      刑事裁判的执行目前是由监狱、法院和公安机关分别负责实施的。迄今为止，对于监狱执行自由刑的活动，检察机关主要是通过建立驻监狱检察机构的方式进行监督的。对于法院的死刑执行活动，检察机关则通过临场监督的方式行使法律监督权。但对于法院负责的罚金、没收财产以及公安机关负责的一些刑事执行活动，检察机关却缺乏相应的监督措施。
      在自由刑的执行方面，驻监狱检察机构发挥了很大作用，尤其是对监狱内部存在的贪污贿赂、滥用职权等犯罪案件，检察机关通过行使立案侦查权，起到了积极的法律监督作用。然而，对于监狱在执行自由刑过程中可能出现的滥用减刑权、滥用假释权、滥用监外执行和保外就医权力的情况，检察机关的监督是极为有限的，所发挥的监督效果也是有明显不足之处的。
      在减刑、假释领域，我国法律目前实行的是监狱提出减刑、假释的建议，报请中级法院作出相应裁定的制度。应当承认，由于存在着监狱与法院的相互制衡，这一审批机制对于遏止减刑、假释决定过程中的权力滥用问题，还是有一定可取之处的。但是，面对监狱提出的减刑、假释的建议，法院既没有采取听证的方式，通过公开、透明的司法程序对监狱的减刑、假释建议进行质证和辩论，也没有吸纳检察机关派员参与减刑、假释的决定过程，甚至就连申请减刑、假释的在押犯本人都没有参与这一决策过程的机会。至于犯罪案件的被害人，就更是被排除于减刑、假释的决策过程之外了。法院通过书面审批的方式作出减刑、假释的裁定，排斥了检察机关的参与，也使得检察机关对这些刑罚变更活动的合法性难以进行有效的监督。