日本海上能源通道安全法律保障机制

关键词: 日本海上能源通道安全/亚太区域保障机制/海上恐怖主义

内容提要: 日本是一个能源主要依靠海外进口的国家，为了确保经济的发展和安全，日本力图构建完整的海上能源通道安全法律保障机制。以国内能源基本法律、政策和相关反恐怖法案为基础，依托海上自卫队和海上保安厅等强有力的执行机构，日本能源安全战略以日美合作为基础，多方开展双边合作。同时，日本还积极致力于建立地区性的能源通道安全保障机制，通过联合地区反海盗机制、打击海上恐怖主义活动来确保日本的能源通道安全。
 
 
      日本是众所周知的能源短缺国家，国民经济发展的重要原料和燃料如石油、天然气、焦煤等，国内几乎都不能自给，均依赖进口。日本不仅能源进口比重较高，且进口来源相当集中，主要集中在中东和东南亚。日本对海上通道，特别是马六甲海峡依赖严重。长期以来，日本一直高度关注海峡通道安全，马六甲海峡被日本视为“海上生命线”。近年来，由于中东局势的不稳定、恐怖主义活动猖獗以及东南亚海盗活动等因素的干扰，日本的海上能源通道安全日益受到威胁。
      一、日本能源及海上安全基本法与总体战略
      2002年6月14日，日本制定并施行了《日本能源政策基本法》。作为能源政策的基本性法律，它提出了实现能源稳定供给的基本目标，明确了日本能源法的基本指导思想，即在降低对特定地区石油等不可再生能源的过度依赖的同时，推进重要的能源资源开发、能源输送体制的完善、能源储备及能源利用的效率化，并对能源进行适当的危机管理，以实现能源供给源的多样化、提高能源自给率和谋求能源领域中的安全保障作为政策的基础，并不断改善政策措施。同时，该法律还明确了保障能源安全、促进国际合作的指导方针。这对于以后能源法规和政策的制定具有一定的指导意义。
      2006年日本经济产业省公布了《国家能源新战略》，对日本能源战略作了重要调整，明确今后日本在能源、资源保障方面要更加积极，来源也要更加多元化。日本应增加从其在海外独立开发原油项目中的石油进口，以避免因国家之间政治外交关系的变化影响石油进口的稳定，减小石油价格大幅波动的风险。到2030年，日本将把本国公司在海外油田独立开采原油占本国进口原油的比例，从目前的15%提高到40%。[1]
      2006年12月，日本海洋政策研究财团和海洋政策委员会联合发表了《日本海洋政策大纲——寻求新的海洋立国》和《海洋基本法概要》。在海洋管理方面，提出应在内阁增设拥有职权并能强力推进海洋综合政策——“综合海洋政策会议”等的海洋组织机构，来调查、审议海洋相关政策及规划、调整海洋政策资源的分配方针、评价重要研究开发活动及其政策等；任命海洋政策大臣，以有效地统管专业性和连续性强的海洋政策，展开综合管理活动，推进海洋的综合性管理。
      2007年4月20日，日本国会通过了《海洋基本法》，确立了旨在促进海洋资源开发利用、确保海上交通安全的海洋基本政策。该法强调要采取必要措施保护“孤岛”，认为“孤岛”对保护日本领海与专属经济区、确保海上交通安全、促进海洋资源开发利用以及保护海洋环境等具有重要战略意义。
      2007年7月20日，日本政府宣布正式实施《海洋基本法》，并同时成立“海洋政策本部”。这标志着日本已经基本完成有关加强海洋资源开发向海洋强国迈进的立法、机构设置和人员配置等基础工作。[2]
      为了保障本国的能源运输安全，日本对关系国家经济命脉的战略物资——石油的进口，更重视发挥国轮的优势，规定由国轮承担全部运输任务，或者优先使用国轮运输，以确保国家战略物资储备和能源的安全。对航运企业实行非常有利于本国船队营运的保护政策，在买、造船方面给予补贴和低息贷款，对本国商社租用本国船队也给予一定程度的税费减免。日本原油年进口量2.5亿吨以上，日本船东控制的大型油轮吨位超过了700万吨，可以满足日本80%以上石油进口的运输需求。
      此外，在加强内港海运安全与管理措施上，2003年9月，日本响应美国“防止大规模杀伤性武器扩散构想”，批准了一系列对走私大规模杀伤性武器部件的飞机和船只进行拦截的方案。2004年1月，日本各主要港口设置港湾危机管理官，并均由海保厅相关管区的负责人担任，加大了海上和港口反恐怖力量的指挥和协调。2005年，海上保安厅与水产厅利用卫星技术建成了新的海上监控系统与海上图像分析系统，该系统可以全面监视“识别区域”内的船舶，并可根据数据资料对目标图像进行分析，提供及时、准确的情报信息。
      二、日本海上安全与反恐保障具体法律制度
      （一）海上安全法律的具体规定。2001年10月29日，日本通过了《反恐怖特别措施法案》（简称《反恐怖法案》）、《自卫队法修正案》和《海上保安厅法修正案》。随后2003年4月通过了“有事三法案”：《武力攻击事态因应法案》、再次修订的《自卫队法修正案》以及《安全保障会议设置法修正案》。
      《反恐怖特别措施法案》规定自卫队可以为美军等提供补给、运输、医疗、通信等志愿服务，同时还可以提供搜救和帮助活动。活动区域包括日本领海、公海以及当事国同意的外国领域。《反恐怖特别措施法案》的主要特点在于：首先，扩大了自卫队的活动范围。1999年通过的《周边事态法》只是规定，假如远东有事，日本自卫队的活动范围只限于日本周边公海。但2001年《反恐怖特别措施法案》却将日本自卫队的活动范围扩大到了国际公海、天空和“当事国同意的外国领域”。其次，开辟战时派遣自卫队的先例和简化自卫队派遣的程序。首次在战时向海外派遣自卫队，这无疑是对本国专守防卫政策的正式放弃，是日本安全政策的重大转折。新法案规定政府可以先派自卫队出兵，然后在20日内取得国会事后承认。再次，日本放宽了自卫队武器使用标准，自卫队在认为必要时便可使用武器。[3]
      2001年，日本安全保障会议及内阁会议通过并发表了《关于落实反恐怖特别措施法的基本计划》，将反恐看作是份内的事情，积极参与防止与根除国际恐怖主义的活动，并决定在日本宪法框架内，最大限度地为其他国家提供援助与合作。
      日本政府分别在2003年、2005年和2006年三次延长《反恐怖特别措施法案》。2007年《新反恐怖特别措施法案》制定，海上自卫队的任务被限定为燃料和用水补给，并删除了须经国会批准的条款。同时，已失效的《反恐怖特别措施法案》中规定的航空自卫队为供油活动提供的合作支援、搜索救助、灾民的救援活动等内容也被删除。
      《自卫队法修正案》规定，自卫队可以进行治安出动也可以担负对驻日美军设施和自卫队设施的警卫。当发现敌方有发射弹道导弹的意图和征兆之后，防卫厅长官必须首先向首相报告情况，并请求发布拦截命令，然后首相再召开内阁会议研究讨论，批准防卫厅长官的请求。防卫厅长官得到授权后向有关部队发布拦截命令，部队实施拦截。2005年6月15日，日本再次通过《自卫队法修正案》，修正案对日本自卫队拦截来犯弹道导弹的法定程序进行了修改，规定防卫厅长官有权直接命令部队拦截弹道导弹。
      《海上保安厅法修正案》规定，可以对可疑船只进行警告射击，甚至向船舶发动攻击。“海上保安厅在反复命令船舶停止行进，但该船员不予理睬，并抵抗其执行公务或企图逃跑的情况下，当海上保安厅长官根据该船的外观、航行的状态、船员等的异常举动及其他周围情况，对于此有关的情报作出合理判断，并确认上述情况完全符合该法所列举的事态时，而且海上保安厅或助理有相当充足的理由确信没有其他手段能够阻止该船航行，并在根据事态发展作出合理而必要的判断的限度内，可以使用武器。”
      （二）海上安全执行机构。自1977年日本实行12海里领海法和200海里专属经济区以来，日本在重点保障海上自卫队建设的同时，还相应发展了海上保安厅力量。海上自卫队对海上通道安全的保护体现在威慑和宏观层面，具体海上安全合作和海上通道保卫则由海上保安厅来完成。[4]
      近年来，海外派兵、参与反恐和反导等活动已经扩大了日本自卫队的实际职能。日本计划在今后几年内斥资3500亿日元更新海上自卫队计划舰队，目的就是为加强在东海海域的保护行动。[5]2006年1月3日，日本以强化领空保卫为由，恢复航空自卫队战机在海上巡逻期间的空中交战权，成为日本派战机护卫东海能源开发行动的法律基础。日本海上自卫舰队主要担负海上机动作战任务，地方部队则担负近海防御任务如沿岸防御、基地警戒、反潜护航、扫雷、后勤补给、装备维修等。海上机动作战包括反潜护航、海峡封锁、保护1000海里海上交通线、水面打击、扫雷布雷等。日本将海上自卫队的主要作战兵力相对固定地部署在横须贺和佐世保等地。日本1000海里海上航运带的东侧列岛屏障也在横须贺警备区内，至美国的东南海上航线的反潜护航任务也将主要由部署在横须贺的部队承担。佐世保位于对马海峡的出口处，在佐世保部署重兵力，其主要目的是为了战时控制和封锁对马海峡和朝鲜海峡，同时也是为了确保日本通向东南亚的西南航线的安全。[6]
      日本《海上保安厅法》规定，海上保安厅隶属于日本国土交通省，是执行政府海上命令、维护海上治安、预防海上犯罪、实施海难求助、保障船舶航行安全的专门机构。海上保安厅反恐怖部队包括“特殊警备队”和“特别警备队”，都已参加东南亚反海盗巡逻和反恐活动的巡逻警戒活动。[7]随着海洋问题的日益重要，日本海上保安厅不断调整任务重点，职责范围亦逐步扩大。加大“领海”警备巡逻力度，海上运输船舶的安全保障成为其安全防范重点。在维护海上治安方面，其主要负责海上警备工作，负责打击海上毒品、武器走私以及偷渡活动，维护正常的渔业秩序，防止外国船舶在日本领海内进行非法活动，维护海上法律秩序。在确保海上交通安全方面，其主要负责确保船舶航行安全，提高航运效率，防止在海上运输及渔业活动中发生海上事故，加强海上休闲活动的安全管理。同时，海上保安厅还多次开展亚洲地区的多边、双边海上执法合作活动，力求通过这些活动扩大其影响。
      日本海事中心是由日本财团、马六甲海峡协议会和日本海难防止协会于2002年在新加坡设立的非营利法人团体。其业务范围包括：为推动包括马六甲海峡在内的整个东南亚海域的航行安全对策、海洋污染防止对策以及海上治安对策而进行情报收集分析及国际合作。它接受国土交通省、海上保安厅的业务指导。在目前的形势下，日本通过情报、信息共享、为马来西亚和印尼的海上警备人员提供训练和研修、向印尼提供海上巡逻艇等方式进一步加强与海峡沿岸国在海上安全领域的双边与多边合作。
      三、“马六甲困境”与日本构建区域能源通道安全合作机制
      近年来，日本积极参与海峡地区国家反恐、打击海盗等合作，提供技术与信息交流，与沿岸国家举行军事性质的联合演练，积极参与维护马六甲海峡通道安全的活动。