欧盟地下水保护的立法实践及其启示

      （三）完善与健全地下水保护的公众参与制度
      欧盟地下水立法明确规定了公众参与，这种参与是让公民影响规划结果和工作过程，而参与的基础是向公众提供信息，通过咨询和更为积极的方式实现参与。[43]不过，只有直接有效的欧盟涉水法令才能为公民参与地下水保护设定权利和义务，对公民有约束力。[44]在成员国的立法之外，共同体法不仅可以为个人设定义务，而且可以赋予成为成员国法律传统一部分的权利。成员国没有及时转换指令，可能产生个人针对成员国的权利，甚至可能产生成员国对个人的赔偿责任。[45]在我国，公众参与地下水保护亟待法律的完善。[46]2007年4月国务院颁布的《政府信息公开条例》和2008年5月原国家环保总局公布的《环境信息公开办法（试行）》两部立法规定了信息的公开目的、原则、方针、条件、范围、程序、例外以及救济的途径、方式和程序等，这为公众参与地下水之保护而获取相关信息提供了依据。前者针对的是政府公开信息的行为；后者《环境信息公开办法（试行）》不仅规定了政府公开环境信息的内容、程序和责任，还对企业的环境信息设立了“自愿公开与强制性公开相结合”原则。但是，强制公开信息的企业仅限于“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业”。[47]这又在一定程度上限制了公众的知情权。鉴于此，应设法让生命、健康、财产及环境可能受到影响的利益相关方和社会公众参与地下水保护的决策过程，让他们有机会提出意见，并让最后决策者听取他们的意见，提高有关决策的合法性和遵守程度。[48]具体而言，我国应当在现有地下水保护相关法律法规中进一步明确公众参与的条款，并对公众环境知情权、公众环境行政参与权和公众环境公益诉权等方面做出原则性的规定。首先，公众环境知情权方面，可以进一步明确公众环境知情权的主体范围、知情范围、实现方式和救济途径、政府义务和企业义务等，如知情范围方面要保障与居民生活环境有关的工程建设知情权、决策信息权和高环境风险企业的环境信息权；其次，公众环境行政参与权方面，现行立法偏重于政府或者企业公布环境信息的程序，居民主动行使环境信息权的保障程序很不健全，可以进一步完善公开内容、公开方式和公开要求，明确权利行使方式、行使效力与保障；最后，公众环境公益诉权方面，[49]增加有关“公民环境公益诉讼”的规定，并界定公众环境公益诉权的概念、性质、原告资格、权利行使的条件、激励机制等内容。
 
 
 
注释:
  [1]《欧盟水框架指令》包括26个条款和11个附件，并有专门规定地下水保护的条款，如第17条规定了“地下水污染防治战略”；《欧盟地下水指令》是《欧盟水框架指令》的一个重要子指令，它包括14个条款和4个附件，是保护欧盟地下水的专门立法，本文将两个具有包含关系的指令一并提出仅为说明问题的方便。
  [2]参见董哲仁：《欧盟水框架指令的借鉴意义——在长江-欧盟流域高层对话会上的发言》，http：//www. chinawater.net. cn/CWSNews_View. asp？ CWSNewsID=32337.
  [3]2006年我国地下水超采面积已达18万平方公里。其中，黄河、淮河、海河和辽河地下水资源总量减少12%。参见新华网，http：//news. xinhuanet. com /weekend/2006-05/28/content_4612044. htm。全国2/3的城市地下水水质下降，数以千计的供水井报废，地下水污染调查评价工作滞后，投入尚不及美国20世纪80年代的水平，参见刘维：《全国地下水污染调查：告诉国人地下水污染有多重》，http：//news. xinhuanet. com /environment/2006-07/07/content_4803634. htm.
  [4]参见《马斯特里赫特条约》第130条R款第1项。
  [5]欧盟委员会在提出可能对环境构成重大影响的立法建议时，首先需要对此建议进行环境影响评价。
  [6]参见戴炳然：《评欧盟〈阿姆斯特丹条约〉》，载《欧洲》1998年第1期。
  [7]1986年处于莱茵河上游的瑞士Schweizerhalle化工厂失火，导致10吨含有有毒化学物质的污水流入莱茵河，造成下游长达500多公里严重污染，这一污染事故促进了莱茵河流域9国的合作，并制定了莱茵河“鲑鱼-2000计划”，经过13年的努力，莱茵河又恢复了生机，成了一条生态良好的河流。
  [8]参见何艳梅：《国际水资源利用和保护领域的法律理论与实践》，法律出版社2007年版，第150-151页。参见《地下水管理宪章》第2条第3款、《赫尔辛基公约》第3条第1款（k）项、《柏林规则》第41条、《跨界含水层法条款草案》第11条等。
  [9]参见前注[2]，董哲仁文。
  [10]参见李云生、万年辉、王东：《欧盟水环境管理经验与借鉴》，载王金南，邹首民，洪亚雄主编：《中国环境政策》（第三卷），中国环境科学出版社2007年版，第420页。
  [11]欧盟委员会于1997和1998年提出了以下涉及地下水保护的立法建议：（1）将水保护范围扩大到全部水体，包括地表水与地下水；（2）为所有的水体规定安全界限，使其达到“良好状态”；（3）以流域为基础进行水管理；（4）采用能够达到排放限值与质量标准的“一体化方法”；（5）确定适当的水价；（6）修订法规。参见[芬兰]M.M.拉哈曼：《〈欧盟水框架指令〉与水资源一体化管理》，载《水利水电快报》2005年第5期。
  [12]参见谭伟：《欧盟水框架指令及其启示》，载《水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究——2008年全国环境资源法学研讨会论文集》。
  [13]《污染控制法》规定，如果废物管理局（WRA）颁发的废物倾倒许可证不符合保护地下水的要求，河流管理局可报请有关主管大臣宣布该许可证无效；《水资源法》规定，国家河流管理局有权对直接或间接向地下水排放的工业和其他各类污水、地下水的抽取实行管制，有权对地下水污染事故采取补救措施；《规划与赔偿法》规定，在制订规划时，必须考虑到地下水保护问题，充分听取地下水管理与保护机构的意见；《地下水管理条例》主要规定了保护地下水不受两类物质的污染和环境厅及其长官在管理地下水方面的具体职责。
  [14]这些立法还包括养鱼用水、贝类用水、洗浴用水和地下水的质量目标法规。参见高立洪，董雁飞：《欧盟新水框架法令概述》，http：//www. hwcc. gov. cn/pub/hwcc/wwgj/falvfg/quanqiudt/200401/t20040115_90449. html.
  [15]参见李雪松、秦天宝：《欧盟水资源管理政策及其对我国的启示》，载《2006年全国环境资源法学研讨会论文集》。
  [16]参见《欧盟水框架指令》第18条第1款。
  [17]参见方国学：《欧盟的决策机制：机构、权限与程序》，载《中国行政管理》2008年第2期。
  [18]参见[英]马丁•格里菲斯：《欧盟水框架指令手册》，中国水利水电出版社2008年版，第33页。
  [19]参见[丹麦]本德•威卢姆森：《欧盟地下水指令手册》，中国水利水电出版社2009年版，第27页。
  [20]前注[11]，[芬兰]M•M•拉哈曼等文。
  [21]Phyllis B. Judd and C. PaulNathanai，l ProtectingEuropes' Groundwater：LegislativeApproaches and Policy Initiatives，Envi-ronmentalManagement andHealth，MCB University Press，1999 （5）：304.
  [22]前注[21]，Phyllis B. Judd and C. PaulNathanai.l
  [23]参见前注[19]，[丹麦]本德•威卢姆森书，第44、47、48、51页。
  [24]参见周佑勇：《在软法与硬法之间：裁量基准效力的法理定位》，载《政法论坛》2009年第4期。
  [25]参见蔡守秋：《欧盟环境政策法律研究》，武汉大学出版社2002年版，第45页。
  [26]参见李雪松，秦天宝：《欧盟水资源管理政策分析及对我国跨边界河流水资源管理的启示》，载《生态经济》2008年第1期。
  [27]转引自前注[21]，Phyllis B. Judd and C. PaulNathanail.
  [28]参见蔡守秋：《欧盟环境法的特点及启示》，载《福建政法管理干部学院学报》2001年第3期。
  [29]参见刘曼明：《欧盟水框架指令综述》，http：//www. hwcc. com. cn.
  [30]参见[美]海伦•英格兰姆：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，钟振明、朱涛译，上海交通大学出版社2005年版，第92页。
  [31]该获取信息的权利声明认为，决策过程的透明度会增强机构的民主性和公众对行政管理的信任。
  [32]OJ1994，L46，P58.
  [33]OJ1993，L340，P43.
  [34]OJ2001，L145，P43.
  [35]OJ2003，L41，P26.
  [36]OJ2006，L264，P25.
  [37]参见[德]G.海梅尔等：《欧盟水框架指令在德国的实施》，载《水利水电快报》2004年第7期。
  [38]参见王海燕：《跨界流域管理的欧盟经验》，载《人民长江报》2009年7月4日。
  [39]参见钟筱红、彭丁带：《维护环境安全：控制外国污染转移法律问题及其对策研究》，法律出版社2009年版，第278页。
  [40]参见前注[8]，何艳梅书，第150-15页。
  [41]参见前注[15]，李雪松、秦天宝文。
  [42]参见前注[2]，董哲仁文。
  [43]参见前注[2]，董哲仁文。
  [44]《欧盟水框架指令》第十四部分，即“公众信息和咨询部分”，专门规定了公众参与咨询、起草、方案确定、组织实施和实施进度报告等内容，可见欧盟公众参与地下水保护是一个全过程。参见前注○10，李云生、万年辉、王东文。
  [45]参见前注[39]，钟筱红、彭丁带书，第141-142页。
  [46]参见竺效：《公众应成为流域污染防治的监督力量》，载《环境保护》2007年第7期。
  [47]参见常纪文：《应确认细化环境信息基本权利》，http：//blog. china. com. cn/changjiwen/art/103959. htm.l
  [48]参见前注[8]，何艳梅书，第160页。
  [49]由于我国未建立起公益诉讼制度，导致在公共自然资源发生损害时，公民和团体无权通过起诉请求损害赔偿，因此主张建立公益诉讼制度为自然资源损害赔偿提供依据。我们对此认为，可以在涉及地下水保护的现行立法中增设有关“公民环境公益诉讼”的条款。参见王树义，刘静：《美国自然资源损害赔偿制度探析》，载《法学评论》2009年第1期。