论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角

      三、我国环境执法过程中“规制俘获”迷局的破解之道
      （一）规范环境执法中的自由裁量权
      因为宽泛的自由裁量权使得环境规制机关可以肆无忌惮地偏向于被规制对象而不必受到法律惩罚，所以规范环境执法中的自由裁量权就成为破解“规制俘获”迷局的第一要务。美国国会用以防止规制俘获的主要机制之一，正是规制机构权限的细化。[11]（P113）在美国，环境法律在许多方面都迥异于传统经济规制中仅仅劝诫规制机构根据公共利益进行规制或铲除“不公平”竞争行为的“开放式标准”（open-ended standards）。比如说，国会明确规定环保总署（EPA）或各州政府机构采取特定行为的时间；如果环保总署未能在规定的时间内采取行动，其严厉的“榔头条款”（hammer provisions）就会自动生效。再比如国会明确列明规制对象的清单，比如被规制企业或污染物，规制主体必须根据这些清单采取行动。[11]（P113-114）这些严格的规定就减少了环境行政机关行使自由裁量权的空间，不会给被规制对象进行规制俘获留下可乘之机。
      要规范环境执法中的自由裁量权，就必须对我国环境法中赋予执法机关较大自由裁量权的法律条文进行修订，以根除环境规制俘获的制度根源。以我国2008年新修订的《水污染防治法》第71条规定的罚款为例。该条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产使用的，由县级以上人民政府环保行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”其中的罚款额度范围较大，低至五万元，高至五十万元。这就给被规制对象俘获规制机关提供了经济上的激励，而规制机关即使作出了偏向于被规制对象的较低数额的罚款，也属于法律授权范围之列，无需受到任何法律的制裁。为杜绝这一现象，立法机关不仅应该根据违法情节的严重程度，分别规定与之相适应的、跨度不大的罚款数额，而且应同时规定规制机关滥用自由裁量权应该承担的责任。当然，由于法律所调整的社会现象具有变动不居的特征，加上立法技术的原因，任何法治社会都不可能在其立法中消除行政自由裁量权。我们所能做的，是通过法律来控制行政自由裁量权的行使并把它控制在必要的范围之内。
      可喜的是，我国政府已经意识到宽泛的自由裁量权对环境执法以及环境规制目标实现的危害。国家环保部为规范行使环境行政处罚自由裁量权，制定了《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》、《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》、《关于规范行使环境监察执法自由裁量权的指导意见》以及《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》等一系列规范性文件。这些规范性文件在准确适用法律条款、严格遵循处罚原则、合理把握裁量尺度以及综合运用处罚手段等四个方面做了全面而细致的规定，使得环境执法自由裁量权的规范有据可依、有章可循。不过，这些规范性文件的效力等级较低，不利于行政自由裁量权的规范。最好的办法是，借鉴美国的经验，在各环境单行法中对环境行政自由裁量权进行规范。
      （二）改革政绩考核机制，强化环境保护目标责任制
      我国长期实行的以GDP为考核指标的政绩考核机制，是把规制主体和规制对象联系在一起的利益纽带：规制主体据以升迁的GDP增长，恰恰是规制对象通过牺牲环境、破坏资源而取得，让规制主体对规制对象的环境污染行为进行规制，无异于让规制主体自毁前程。在这种情况下，规制主体对规制对象的环境污染行为视而不见，甚至沦为环境污染企业的共犯也就不足为奇了。欲改变这种现状，唯有改革我国现有的政绩考核机制，将环境保护目标的实现作为考核地方政府官员政绩、决定其是否升迁的主要指标。令人欣慰的是，我国有些地方政府已经在向这个方向迈进（注释8：今年五月初，贵州省织金县常务副县长经过组织考察，拟任职县委书记，后因其任常务副县长期间治污不力被省环保厅“预警通报”而暂缓任职。参见《用好环境问责这柄“利剑”》，载《中国纪检监察报》2010年6月21日。）。
      除了改革政绩考核机制以外，强化地方政府及其环保部门的环境保护目标责任制也是防止环境执法规制俘获的重要手段。加里.贝克尔（Gary S. Bec-ker）和乔治.斯蒂格勒（George J. Stigler）指出，执法水平的高低取决于多种因素，其中，内化于执法者薪酬机制内部的激励结构具有决定性意义。[17]（P3-4）正因为如此，提高执法人员薪酬成为他们为根治执法腐败而开出的良方，[17]（P6）目的在于为规制机构提供一定的激励，弱化其被俘获的动机。但是，对规制者激励数量的确定存在一定的难度，还可能缺乏合适的比较基准。正因为如此，通过提高报酬来减少俘获现象的政策，也是高成本的。[18]（P123）为此，必须同构其他方式来减少因为规制者薪酬较低而导致的规制俘获。
      强化地方人民政府及其环保部门的环境保护目标责任制不失为防止环境执法中的规制俘获的较佳选择。环境保护目标责任制首先切断了环境规制主体与规制对象在唯GDP主义下的政治利益关联：在唯GDP主义之下，规制主体与规制对象的利益是一致的，规制对象以牺牲环境换来的GDP增长，成为规制主体职场升迁的跳板；在环境保护目标责任制下，规制对象因为GDP增长而牺牲的环境，恰恰成了规制主体职场升迁的绊脚石。在这种情况下，规制主体为获得升迁，必然会严格执行、实施环境法，以制裁其管辖范围内的规制对象的污染行为，为其职场升迁扫除障碍。
      （三）引入环境公民诉讼
      环境公民诉讼滥觞于美国1970年的《清洁空气法》（CleanAirAct），它授权公民个人在环境公共利益遭受侵害之际，可以起诉违反环境法律的企业、个人或者未能执行环境法律的政府机关。环境公民诉讼条款存在于绝大多数美国联邦环境法律之中，已成为其环境法不可分割的一部分。[19]（P165）
      在美国，环境公民诉讼成为纠正规制俘获的重要手段。首先，环境公民诉讼可以提高规制机构的责任感，从而防止规制俘获的发生。在没有问责制的情况下，规制者容易产生逆向选择，限制自己的判断能力。正是因为有了环境公民诉讼的存在，规制机构才不得不全面制裁环境违法行为，否则将面临严厉的惩罚。“正是在这个意义上，公民诉讼可以防止‘规制俘获’——也就是被规制企业不当影响规制机构，以至于使这些规制机构在行使执法责任时缺乏效率的担心。”[12]（P241）其次，环境公民诉讼改变被规制对象与规制受益人参与规制过程的非对等性，从而有利于克服规制俘获。前已述及，参与规制过程的非对等性是规制俘获产生的重要因素，而公民诉讼恰恰可以为公众参与政治过程——特别是环境规制法律的执行——提供机会，[19]（P165）从而改变了被规制对象和规制受益人对环境执法过程的非对等性参与，遏制了规制俘获现象的出现。
      在我国，由于行政诉讼法对原告资格的限制，公民个人失去了通过诉讼方式参与环境执法的体制内渠道，加剧了被规制对象和规制受益人参与环境执法过程的非对等性。为改变这一现状，我国应借鉴美国的环境立法经验，在各环境单行法中规定环境公民诉讼条款，赋予公民个人在环境规制机关未能勤勉执法时对其进行起诉的权利。至于具体条文的设计，可以参照我国台湾地区法律中的相关条文，在环境单行法中作如下规定：“公司场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起60日之内仍未执行者，人民得以该主管机关为被告，对于其怠于执行职务之行为，直接向法院起诉，请求判令其执行。”[20]（P317-318）
      环境公民诉讼条款既可以增强环境规制机构的责任感，也可以改变被规制对象和规制受益人对规制过程的非对等参与，最终减少甚至杜绝环境执法过程中规制俘获现象的发生。
      结语
      环境执法过程中的规制俘获，是我国环境执法不力、环境质量状况恶化的根源所在。由于环境执法机关享有广泛的自由裁量权，在环境执法机关与环境污染企业具有共同的利益追求的情况下，环境执法过程中的规制俘获便应运而生。规制对象和规制受益人对环境规制过程的非对等参与，则进一步纵容、加剧了环境执法过程中的规制俘获。为了克服环境执法过程中的规制，我国必须在环境立法中进一步规范环境行政机关的自由裁量权，使其控制在必要的范围之内。与此同时，我国应辅以环境保护目标责任制和环境公民诉讼制度，以此来切断环境规制主体与规制对象之间的利益关联，扩大公民个人对环境规制过程的参与，最终达到尽量减少或消除环境执法过程中的规制俘获这一目的。
 
 
 
注释:
  [1]中国环境报编者按.环境立法30年系列报道之二：前行路上我们一起守望[N].中国环境报，2009-11-02，（3）.
  [2]Philip D. Osei，Regulation in a Flux：the Development of Regulatory Institutions for Public Utilities in Ghana and Jamaica，athttp：//www. caribank. org/titanweb/cdb/webcms. nsf/AllDoc/2B467B7154364D5D0425741F0046D9B5/$File/Regulation% 20in%20a% 20Flux. pdf.
  [3]Jean-Jacques Laffont& Jean Tirole，The Politics of Government Decision-making：A Theory of Regulatory Capture，106 Quarterly Journal of Economic 1089，2002.
  [4]Kahn. A.E.，The Economics of Regulation：Principles and Institutions，New York：Wiley Press，1970.
  [5]Mark C. Niles，On the Hijacing of Agencies （and Airplanes）：The Federal Aviation Administration，“Agency Capture，”10 Journal of Gender，Social Policy& the Law 381，2002.
  [6]David Dana& Susan Koniak，Bargaining in the Shadow of Democracy，148 U. PA. L. Rev. 473，1999.
  [7]陈富良.规制政策设计中机制设计理论的局限性[N].光明日报，2007-10-17.
  [8]MarkA. Cohen& PaulH. Rubin，Private Enforcement of Public Policy，3 Yale J. on Reg.，167，1985-1986.
  [9]Amitai Etzioni， The Capture Theory of Regulations—Revisited 46 Society 319，2009.
  [10]MarverH. Bernstein，Regulating Business by Independent Commission 154，Princeton，NJ：Princeton University Press，1955.
  [11]Matthew D. Zinn，Policing Environmental Regulatory Enforcement：Cooperation，Capture，and Citizen Suits，21 Stan. Envt.lL. J. 81，2002.
  [12]Catherine Mongeon，Environmental Conversation Organization v. City of Dallas Creates Unnecessary Burdens for Citizen Suitsunder the Clean Water Act，36 Ecology Law Quarterly 237，2009.
  [13][美]曼瑟尔.奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：上海三联书店.上海人民出版社，1995.
  [14]Colin S. Diver，A Theory of Regulatory Enforcement，28 Pub. Pol’y 257，1980.
  [15]G. William Domhoff，The Powers That Be：Processes of Ruling Class Domination in America，New York：Random House，1978.
  [16][新]郑永年.中国的GDP主义及其道德体系的解体[N].联合早报，2009-12-29.
  [17]Gary S. Becker& George J. Stigler，Law Enforcement，Malfeasance，and Compensation of Enforcers，3 J. Legal. Stud1. ，1974.
  [18][法]让.拉丰，让.泰勒尔.电信竞争[M].胡汉辉，刘怀德，罗亮，译.北京：人民邮电出版社，2001.
  [19]CassR. Sunstein，What’s Standing After Lujan？ Of Citizen Suits，“Injuries”，and Article Ⅲ，91Mich. L. Rev. 163，1992.
  [20]陈慈阳.环境法总论[M].北京：中国政法大学出版社，2003.