我国自然资源纠纷及其解决机制略论

　　三、自然资源纠纷解决机制的完善思考
　　
　　（一）立法完善
　　
　　我国资源纠纷解决机制的完善可以采取专门立法形式。专门立法有两种选择途径：一是制订专门的资源纠纷解决法，其优点是体系完整、内容全面、法律效力层次高、权威性强；缺点是立法成本高、时间长。二是在制定自然资源基本法时设立专门的纠纷解决程序篇，其优点是立法成本低、时间短，可以与实体篇共同构成完整的自然资源基本法；缺点是在立法体系、内容、法律效力层次和权威性上不如专门法理想。无论采取哪一种方式，都是对资源纠纷解决机制的发展和完善。
　　
　　同时，在进行专门立法时，应协调好几方面的关系：（1）专门法与单行法之间的协调。专门立法并不意味着用专门法替代单行法，单行法仍然是各资源行政机关解决纠纷的法律依据，但单行法要根据专门法的立法内容作出相应的调整，为专门法内容的完善作补充。（2）效率与公平的关系。效率与公平不是绝对的，并非所有的纠纷处理都要求效率，也并非所有的纠纷处理都要求公平。对于民事纠纷的处理，效率可能比公平更重要，在进行解决机制设计时可以将非诉讼解决纠纷手段作为重点，减少动用司法手段解决纠纷的机会；对于行政纠纷的处理，应坚持公平优先、兼顾效率的原则，将行政解决手段置于司法解决之前，尽可能发挥行政手段纠纷处理成本低、处理程序规范的特点，提高行政纠纷处理效率。（3）权属纠纷与侵权纠纷的关系。权属纠纷与侵权纠纷的解决方式不一样，两者虽然都属于民事纠纷，但权属纠纷的解决涉及更多的政策性和专业性，这类纠纷由实施资源管理职能的行政机关处理比较合适，在解决机制的设计上实行“行政处理在先”原则；普通侵权纠纷则是非常典型的民事纠纷，权属明确、侵害事实清楚、侵害人与被侵害人之间地位平等，只需要解决责任的认定与损害赔偿的承担等，这类纠纷由行政机关处理不符合民事纠纷的处理原则，应由司法程序解决；对于特殊侵权纠纷，由于有着不同于普通侵权纠纷的特点，可以由环境保护机关对纠纷先行处理，开展现场勘验、原因调查、后果分析等一系列工作，这样不仅有助于纠纷的尽快解决，还能为以后的民事诉讼提供可信的专业证据。因此，在专门立法时要注意把握权属纠纷与侵权纠纷的关系，分别不同类型进行纠纷解决机制设计。
　　
　　（二）解决方式的完善
　　
　　1.自行解决方式的完善
　　
　　借鉴美国的“以替代方式解决纠纷”的方法，完善我国的资源纠纷自行解决方式。 [11] [11]重视调解在资源纠纷解决中的作用，改变立法长期以来比较重视行政调解的现象，逐渐弱化行政调解对资源民事纠纷的处理，充分发挥基层调解组织、民间调解组织的作用。一是重视基层调解组织，尤其是农村基层调解组织的建设；二是成立专业调解事务所，完善第三方调解；三是加强调解、仲裁程序立法，针对不同的资源纠纷，对调解、仲裁程序作出明确规定。再者，应重视仲裁在资源纠纷解决中的运用。随着资源纠纷数量的增加，专业技术性越来越强，建立资源纠纷的仲裁制度十分必要。通过修订各单行自然资源法或者专门立法，将仲裁作为与民事诉讼并列的纠纷解决方式供当事人选择，以发挥仲裁快捷、公正处理资源纠纷的优势。同时尽快建立和完善基层仲裁工作机构，并制定配套的规章制度。
　　
　　２．行政解决方式的完善
　　
　　行政解决方式是我国解决资源纠纷的主要方式。长期以来，我国行政机关解决资源民事纠纷实行“行政处理在先”原则。但从国际上解决民事纠纷机制发展的总体趋势看，行政权力原则上不介入当事人之间私法上的权利义务之争。在一些司法至上的国家，基于私法自治和分权制衡原理，不仅民事纠纷均由司法机关或仲裁机关处理，而且一些行政纠纷也通过司法机关处理，更谈不上由行政机关处理民事纠纷了。 [12] [12]可见，我国行政机关解决资源民事纠纷的问题有必要作完善。
　　
　　（1）缩小行政机关解决资源民事纠纷的范围。我国行政机关解决资源民事纠纷的范围包括资源权属纠纷、普通侵权纠纷和特殊侵权纠纷。资源权属纠纷由行政机关解决有一定的合理性，自然资源属于国家所有，对资源进行权属管理是行政机关的法定职责，行政机关处理资源权属纠纷是实施其职能的表现。另外，权属纠纷涉及对权属客体范围的确定，由行政机关处理权属纠纷具有技术上的优势。因此，资源权属纠纷应继续实行行政处理在先的解决原则；而普通侵权纠纷是一般民事纠纷，符合民事纠纷的基本特点，这类纠纷不宜继续由行政机关处理，应依据私法自治的原则由司法机关处理；特殊侵权纠纷，不同于普通侵权纠纷，与污染防治、生态保护、以及不特定多数人的利益密切相关。环境保护机关作为污染防治、生态保护的管理机关，处理因污染、破坏造成的纠纷是其法定职责。因此，这类纠纷也应继续纳入行政机关的处理范围。可见，资源纠纷的处理机制与资源纠纷本身的性质密切相关。资源权属纠纷、资源特殊侵权纠纷的性质与行政机关的行政活动相关联，这类纠纷就适合由有关行政机关处理；资源普通侵权纠纷的性质与一般侵权纠纷并无两样，基于市民社会与政府分立的事实，原则上不应再由行政机关处理。
　　
　　（2）重视行政机关处理意见，提高资源纠纷解决效率。我国行政机关在经过一系列行政调解、行政处理、行政复议后作出的处理决定和复议决定，对纠纷当事人没有约束力，在司法审理中得不到应有的重视，不能不说是行政资源的巨大浪费，也是司法资源的巨大浪费，这说明我国在资源纠纷解决机制的设计中没有很好地解决行政处理机制与司法处理机制的关系。因此，应通过立法促使行政机关的处理意见在司法处理中得到重视。人民法院审理资源纠纷案件的重点应放在审理行政处理决定的合法性上，如经审查认为原行政处理决定合法，则要求纠纷当事人履行该决定；如果认为原行政决定不合法，再重新作出判决。这种方式将行政救济与司法救济结合起来，可以有效提高解决资源纠纷的效率，节约实施法律救济的社会成本，使行政方式处理纠纷与司法方式处理纠纷实现和谐统一。 [13] [13]
　　
　　３．司法解决方式的完善
　　
　　首先要考虑资源诉讼专门化问题。法律发展的重要实践之一是诉讼实践，资源诉讼的专门化将有助于解决资源纠纷。我国自然资源短缺状况突出，加上资源利用活动的特殊性以及资源纠纷的复杂性，决定了资源诉讼与一般的行政诉讼、民事诉讼存在一定的差异。土地法院、水事法院、矿业法院等专业法院的存在，为资源诉讼的专门化奠定了一定的基础。将自然资源的概念引入诉讼，合并土地、水事、矿业等专业法院，成立资源法院（或者资源环境法院），可以说是水到渠成的发展过程。 [14] [14]
　　
　　其次需要适用不同于普通诉讼法的程序法规范。以资源特殊侵权纠纷为例，我国法学界比较认可的完善司法程序的观点主要有举证责任倒置、诉讼时效延长、因果关系推定、集团诉讼运用等。对于举证责任倒置，司法解释已作出明确规定，由被告负举证责任；对于诉讼时效延长，《环境保护法》第42条亦规定了三年的诉讼时效，因此，法律还需要完善因果关系推定、集团诉讼运用等程序规范。（1）因果关系的推定，主要是解决违法行为和损害后果之间直接因果关系证据难以取得的问题。通过适用病理学旁证、盖然说等推定方法，认定原被告双方因果关系的存在。目前，我国尚未对因果关系推定在法律上予以明确规定，但是我国的资源特殊侵害民事审判实践，实际上也采用了因果关系推定原则。因此，通过立法确认因果关系推定在资源特殊侵权纠纷诉讼中的运用，可以避免因过分强调直接的因果关系而导致的不可知论，使因果关系的认定成为制裁纠纷致害者和保护纠纷受害者的程序保障。（2）集团诉讼的运用，是一种典型的扩大诉权的诉讼形式。 [15] [15]我国《民事诉讼法》虽然对集团诉讼作出了规定，但无论是诉讼法还是环境法关于资源特殊侵权集团诉讼皆无具体内容。目前，我国的资源特殊侵权纠纷诉讼案件，大多是事故受害人针对直接责任人提起的诉讼，集团诉讼案件很少。因此，应通过立法明确规定资源特殊侵权纠纷中的当事人及其代表、有关行政主管部门、人民政府、有利益关系的环境保护群众组织（包括环境保护非政府组织）都有权就资源特殊侵害纠纷提起集团诉讼，使这一损害救济方式发挥应有的效果。
 
 
 
 
注释:
  [1] 权属纠纷是指因资源所有权、使用权权属界限不明确引发的纠纷；普通侵权纠纷是指一方当事人侵犯另一方当事人资源所有权或者使用权引发的纠纷；特殊侵权纠纷是指因资源的污染破坏引发的纠纷，其实质就是环境污染纠纷。
  [2] 肖海军. 环境保护法实例说. 湖南人民出版社. 1999年版. 第352页
  [3] 邵明. 民事诉讼行为要论. 中国人民大学学报. 2002年第2期. 第34页
  [4] 蔡守秋. 论跨行政区的水环境资源纠纷.江海学刊.2002年第4期.第33页
  [5] 肖乾刚. 自然资源法.北京：法律出版社.1999年版.第248页
  [6] 虞磊珉. 当前我国矿产资源法律制度的不足与完善.武汉大学环境法研究所网.2003-5-29
  [7] 武汉大学环境法研究所.把握时代发展需要，研究环境资源法律实施机制.武汉大学环境法研究所网.2002－12－10
  [8] 本文将行政调解作为行政解决资源纠纷的一种方式，但它仍然属于调解的一种表现形式。
  [9] 吕忠梅.中国环境法调控机制重塑（下）.http://www.economiclaw.com.cn.2004年3月8日
  [10] 程莲.关于农村土地承包纠纷情况的调查报告.中国选举与治理网.2004-4-28
  [11] 美国的“以替代方式解决纠纷”，实际上就是解决纠纷的各种非诉讼方式，包括谈判、和解、调解、小型审判、仲裁、模拟审判等形式。
  [12] 王明远.论环境民事纠纷的行政处理.中国环境报.2000年8月12日.第3版
  [13] 蔡守秋.从我国环保部门处理环境民事纠纷的性质谈高效环境纠纷处理机制的建立.中国政法大学学报.2003年10期.第8页
  [14] 姜建初.论我国自然资源法的几个问题.吉林大学理论法学研究中心网.2002年11月29