公众参与预算制度研究

关键词: 预算法；协商民主；公众参与；公共财政

内容提要: 公众参与预算制度是公共预算与民主政治互动的立法回应。我国现行《预算法》没有规定此项制度。本文从理论与制度层面分析了协商民主的现实意义、公众参与预算的政治功能以及国外相关制度的推行。针对我国预算体制存在的参与障碍，作者分析了公众参与的有利环境与条件，特别是地方政府制度创新与典型案例的思路突破，并建议《预算法》修改时确立民主预算理念，增加预算征询、听证、绩效评价、教育等公众参与制度。
 
 
      一、序论
      立法上指称的预算或公共预算是一个多维度的社会现象[1]：在技术上，预算是量化国家未来投入与产出的财务会计指标；在内容上，预算是国家未来行动的目标与方向；在形式上，预算是立法机关审议通过的规范性文件。当我们把这些维度同时纳入社会运行情境时，预算便呈现出夹杂公共性、民主、决策、福利、廉政等语汇的复杂景象。预算是一个政治过程，这是公众透过“神秘”的预算帷幕得出的经验判断。的确，真实的预算过程都是政客、官僚与知识精英垄断着话语权，公众长期被隔离在决策“黑箱”之外。其结果是：公众对理当关注的公共事务缺乏热情，政府权力因之失控，不断增加的行政成本又转向侵蚀公众的财富与福利，使得预算的公共性难以实现。当前，我国预算过程中公众的主体缺失正遭遇两方面冲击：一方面，随着经济理性与法治精神的弘扬，公众的主体意识开始觉醒，自发性公众参与实践逐渐增多；另一方面，随着经济与政治体制改革的推进，“公众参与”已经写入国家政策并且成为和谐社会的重要目标。缘此，将公众参与纳入预算制度是一个良好时机。
      近年来，国内的政治学、宪政学、公共行政学等学科开始关注公共预算并有大量著述，但其中涉及公众参与预算的并不多见，即便是关于预算民主的研究，也主要夹杂在财政透明度、财政民主以及预算监督改革等主题中。作者认为，我国当前的预算改革及其立法需要强化公众参与理念，这不仅有助于提高传统“行政预算”体制的运行效率，也有助于促进民主法治在“公共预算”中的落实。布坎南指出，包括税收和财政支出在内的大多数政治决策，应当普遍适用于政治生活中的所有阶层和团体。[2]这种对预算决策的民主安排，是基于民本思想的制度想象，也是预算立法极力接近的目标。基于此，本文依托现有文献，从理论、制度与案例三个层面阐释公众参与预算的合理性与可行性，并对    我国《预算法》修改的制度创新提出建议。
      二、理论视角
      公众参与理念可以溯源至直接民主理论。民主理论经过流变，大致呈现两种理路：一是发端于古代雅典，主张公民普遍参与的直接民主；二是以选举为中介组成代议机制的间接民主。在文化多元主义与社会复杂性困境里，直接民主无法实现每个人亲自参加与其利益相关联的所有决策，代议民主便取而代之成为主流形式，而代议民主又局限于精英群体，无法回应社会公众的多样性和差异性。孰优孰劣，似难有定论。对此，巴伯提出“弱势民主”与“强势民主”概念，认为身份认同的公民通过政治参与可以创造具有公共性的共同体，这种参与属于强势、真正的民主，它可以补充建基于个人主义的代议民主（弱势民主）的不足。[3]强势民主理论作为参与民主复兴的代表，在学界更多被“协商民主”概念所替代。自约瑟夫·毕塞特1980年首次使用该概念后至20世纪90年代晚期，协商民主已经成为大多数民主理论的核心，其基本含义是：公民通过自由平等对话、讨论等方式参与公共决策和政治生活。
      协商民主理论为促进公众参与预算打开一扇窗口，而预算本身承载的公共性也蕴含着公众参与的巨大空间。如前所言，预算是一个政治复合体，它不仅承载着社会经济政策，还能说明法律的义务和政府的职责。[4]无论从哪一个视角，公众都会被纳入预算的范畴，比如向国家缴纳税费、接受教育医疗服务甚至于对社会现象表示不满。只不过，因代议机构依照法定程序控制着预算全过程，公众对预算的认知才停留在可以观察的税收、公共开支与政府绩效等表象上，至于收支项目是否合理、资源分配是否公平，便不得而知。显然，我们需要区分预算的技术功能和政治功能，重视预算对政治过程的积极影响。只有这样，我们才可能真正体会预算的价值并进一步挖掘公众参与的意义。这一点，可以从预算制度的兴起及其在美国的推广来说明。
      预算始自13至14世纪的英国。其时，新兴资产阶级为限制皇权，要求政府不得擅自征税，并须编制收支表提请议会审查。之后，经过财政统一、收支审计等制度构建，英国于19世纪70年代完成了向预算国家的转型。[5]与之前的税收国家相比，预算国家制定有预算立法，通过预算规范将政府行为约束在可预见范围。在此意义上，预算法是一部约束政府行为的财务立法，它为公众了解并监督政府行为及其绩效提供了技术工具。但是，包括预算规则、财务术语、报表等在内的技术规范并不是普通公众可以理解的。倘使公众不能将预算财务数据翻译成具体的政府行为与事实，预算法充其量只是把原来的“黑箱”预算转变为显性的“技术”预算，公众仍旧是被动接受预算过程的“局外人”，无法对关涉其切身利益的公共事务及其资源分配表达意见。
      公众对预算参与的技术性障碍在美国是通过预算教育的实践被削弱的。20世纪初，纽约市在政府引入英国预算制度时，便通过宣传、讲座、展览、等方式开展预算教育，向公众灌输“通晓预算是个好公民”的理念，最终将预算纳入政治术语，与正义、自治、公民权等量齐观。[6]随后，美国于1921年通过了《预算与会计法》，标志着其进入预算国家的时代。《预算与会计法》不仅构造了总统与国会之间的预算权，还构造了公民与联邦、地方政府之间的差异性公民权。[7]应该说，预算教育是引导公众“发现”其预算权利和责任的过程，公众通过真实的预算接触，在财务数据与政府行为之间建立起“财权一事权”的对应关系，并因此反思其政治选举的责任。霍尔姆斯说，关注权利的成本（即政府的开支）不仅使我们注意预算的计算问题，并且因而使我们注意到分配正义与民主责任的基本理论问题。[8]这个过程就是预算政治功能的公众发现过程。
      三、制度分析
      公众参与预算制度在国际与国内均有文本可资借鉴，首当其冲的是政府预算信息公开制度。1998年4月，国际货币基金组织在华盛顿通过《财政透明度良好做法守则—原则宣言》，确定了政府对公众的财政透明责任，表现为四项原则[9]：一是澄清政府结构、职责与财政管理框架；二是公布年度财政活动全面信息；三是公开预算编制文件、执行情况与决算报告；四是确保数据真实的统计审计管理。《守则》紧紧围绕预算程序展开，描述了政府与公众的预算关系，强调政府对预算过程的说明义务。斯蒂格利茨说，公众赋税视同政府收集信息的成本，政府收集的信息理应属公众而非政府所有。[10]从这个角度看，信息公开是公众参与预算由被动转为主动的过渡形态。公众不再是预算过程的旁观者，而是拥有预算信息的潜在决策者；公众不仅可以根据预算信息具体评价政府绩效，还可以根据信息变化调整自身的行为。如此，政府与公众之间基于信息传导的互动机制得以形成。
      不过，信息公开制度尚不能改变公众处于预算决策“外围”的境况。而开放式预算则是将所有决策置于公众、传媒和利益集团面前，并通过预算听证会、咨询会等形式分享他们的观点。[11]这种类似于布坎南想象的参与式预算已经植入部分国家或地区的预算制度。有资料显示，[12]在美国地方政府层面上，公民通过听证、问卷、利益团体会议、公民陪审团等公共决策机制参与预算，如北卡罗林纳州麦克伦伯县设立公民资本预算咨询委员会，对政府资本项目优先顺序进行审查。这些地方参与式预算并不仅限于具体公共项目，还涉及到政府动议、决议和法令等广泛领域。[13]
      我国现行《预算法》及其《实施条例》并未规定公众参与制度，但在相关立法中却有类似内容，大体归纳如下：一是在宪法与政府组织立法中概括赋予公众监督政府行为、参与社会管理的权利；二是在税费收缴立法中赋予缴款义务人监督款项收缴依据、数量、程序、期限等要素是否合法的权利；三是在预算支出、使用和国有资产管理立法中赋予公众作为公允第三方享有监督权；[14]四是在会计立法中赋予会计机构和人员对预算资金流转实施专业管理权；五是在政府信息公开立法中赋予公众获取预算信息的权利。这些规定将公众置于预算涉及的政治、经济与社会运行过程，扩大了我们对公众参与预算制度范围的理解。尽管如此，在预算决策、执行与绩效评估的三个基本环节中，这些规定还主要是将公众参与限定在对预算执行过程的监督上，该监督又常常受主体意识、社会压力、行政效率等因素制约而形同虚设。
      与此同时，政府预算体制内也存在诸多影响预算决策质量的因素，比如人大代表缺乏预算常识、人大常委会没有预算草案修改权、预算初审机制受党组控制[15]、预算资金分配中的个人因素以及国家审计独立性不足等。显然，在体制内决策不力的环境下，政府推行的部门预算、政府采购、单一账户支付以及细化预算编制项目等改革，主要还只能是对原有体制内行政控制的强化，无法真正触及包括公众参与在内的预算民主及其法制化问题。[16]由此来看，预算制度改革与国家政策、社会需求之间的结合还有不易跨越的鸿沟，构建公众参与预算制度显得任重而道远。
      当然，我们要特别关注分权式改革中地方政府在预算制度创新上的积极探索。中国改革是“自上而下”与“自下而上”双轨并进的社会转型，政府与市场、公民社会之间的权力博弈、妥协与认同，构成政府改革与法治建设的动力。[17]其间，利益独立化的地方政府在政绩、声誉、福利等目标诱导下，成为沟通权力中心（中央政府）制度供给意愿与微观主体制度创新需求的中介。[18]公众参与预算的制度创新便是从地方政府开始的，主要表现在：一是地方政府在预算监督立法中明确规定公众监督内容，比如广东、北京两省市的规定[19；]二是地方政府在关于重大决策的立法中广泛引入公众参与制度，比如天津、重庆、黑龙江、甘肃、广西等省级政府普遍将公众参与、专家论证与政府机关决定相结合原则纳入包括预算编制、重大投资项目、立法、地区规划等重大公共事务决策过程，赋予公众通过民意测验、接受调查、座谈会、听证会、信息公开等方式参与决策制定与执行的权利。这些地方制度创新通过试点、借鉴、推广等方式，一定程度上促进了公众参与预算的意识与制度的普及。
      四、案例观察
      真实的预算世界是规范研究、制度构建的出发点和归宿。我国三十年的社会经济改革缔造了适宜推行公众参与预算制度的环境与条件。首先，改革逐步唤醒公民的主体意识和权利观念，公众开始借助各种话语环境与表达机制向政府诉求利益，并且日益关注公共服务的质量与社会效益；其次，迅速发展的网络技术逐步消除信息传递的空间壁垒，公众对话更加开放快捷，以电脑、手机为沟通媒介的终端控制已经可以实现最大多数人的同步表达；再次，多元社会的复杂性与突变性促使政府与公众开始寻求建立互信机制，共同消解包括决策失误在内的风险。基于这些事实，公众参与开始导入社会治理实践，成为政府决策的重要支持。这其中，政府引导的公众参与（如立法听证会）以及公众的积极回应（如投诉、举报）构成参与的主流形式，消极、对抗的公众参与（如上访、请愿、网络批判）也因具有“胁迫”主流参与形式不断创新的效果而呈现出不可忽视的补缺功能，尽管其可能导致暂时性的社会情绪波动或者秩序紊乱。对此，我们可以通过两个案例来观察我国公众参与预算制度的突破与创新。
      “新河预算民主恳谈”案是政府引导公众参与预算的创新范例。1999年开始，浙江温岭市在公共事务决策中推行公众参与的“民主恳谈”制度。2005年该市新河镇将民主恳谈引入乡镇预算决策过程，基本做法是[20]：细化预算草案到具体项目；公开预算草案和审查过程；增加民意表达机制；落实预算修正权；设立专业财经小组。这些做法在推广中又有创新，比如实行两次预算初审：第一次由农村群众自愿参与，第二次邀请企业主、种粮养殖大户、学校校长、会计等职业精英参与，使政府听到不同社会利益阶层的诉求。新河民主预算恳谈是在乡级预算实行的公众参与试验，是地方领导支持、大学教授参与、媒体宣传、制度引导（即《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法》）等多种因素互动的结果。[21]它借助于乡镇人民代表大会的制度框架，将基层社会治理的地缘、乡土优势融入其间，准确捕捉到适于公众参与预算的条件与时机。可见，在贴近公众日常生活与切身利益的环境下推行参与实践，可以有力地激发公众的政治关注与热情，这也是协商民主理论家佩特曼倡导在工业场所引入工人参与政治决策的主要原因。[22]
      “蒋石林诉财政局违规购车”案是公众自发参与预算监督的创新范例。2005年，湖南省常宁市荫田镇爷塘村村委会主任蒋石林发现，本市财政局违反当年市级预算购买两辆小车，遂要求财政局答复说明，财政局未予答复。于是，蒋石林以纳税人身份将财政局告上法庭，要求法院认定财政局违法购车，并将车辆收归国库。法院认为起诉事项不属于受案范围，不予受理。财政局则质疑蒋石林的纳税人资格，因为诉讼发生时农业税已经取消。[23]该案凸显出行政预算体制下公众介入的制度“盲区”，即在政府操控预算过程的制度边界，是否允许公众以诉讼方式表达异议。对此，有人呼吁构建纳税人公益诉讼机制，以维护纳税人宪法权利；[24]有人则指出，纳税人不能仅以监督者身份起诉，而应证明其权利受到被起诉行为的不利影响。[25]应该说，在公众参与政治的基本权利尚未界清、认同与普及的阶段，个别超前的民主举动在赢得公众关注与同情的背后，隐藏着对现行制度创新的张力。所以，解决蒋石林诉讼是否可行的制度创新，取决于立法机关与知识精英对公众参与预算的意愿、能力、效果以及政府如何回应的想象，而非蒋石林是否是纳税人的问题，后一问题并不影响蒋石林实际上已经参与了预算监督的事实。
      在上述两个案例的现实解决中，以知识分子为代表的掌控主流话语权的组织与个人，对预算知识的传播与公众参与意识的培养发挥着潜移默化的作用。根据设在华盛顿的旨在帮助发展中国家组建独立预算组织的国际预算项目组织统计，一些公民社会组织在发展中国家正成为推动公共预算与民主参与的生力军。它们绝大多数独立于该国政府与政党运行，由社会活动家、学者、退休官员、商人以及专业顾问等担任领导，在预算过程中直接或者间接通过下列工作增进预算决策的价值：[26]一是在公民、利益集团和立法者中普及预算知识；二是比较、综合与宣传预算信息；三是对预算程序或者预算体系、宏观经济形势、部门和集团预算安排以及预算收入等领域独立进行批判式分析；四是为预算决策收集公民优先考虑事项等信息；五是向立法机构、政府部门等提供预算专题项目培训。可以想见，政府如果认同并接纳这些非政府组织的预算参与，现实社会距离协商民主的理想会更近一步。