金融危机背景下的中国财税法制改革思考

关键词: 金融危机；中国；财税政策；财税法制 

内容提要: 为应对国际金融危机对中国的冲击和影响，中国政府及时推出了四万亿人民币的经济刺激计划，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，取得了较好的效果。2009年6月以来经济发展企稳向好的局面基本形成，但也仍然存在诸多值得重点关注和迫切需加解决的财税法问题。本文对中国政府实施的积极财政政策及其实施效果进行了系统梳理和客观介绍，对现存问题进行了基本分析，并以此为基础，就改进和完善中国财政政策暨财税法制提出了七个方面的对策建议。 
 
 
      一、中国应对国际金融危机冲击采取的财税政策暨财税法措施

      由美国次贷危机引发的国际金融危机重创了全球金融市场，并对各国实体经济也产生了严重的负面影响。对中国而言也不例外——不仅上证综指、深证成指股指跌幅高居全球第四（跌幅分别为65.39%和63.36%，仅次于冰岛、俄罗斯、越南的跌幅），而且沿海省份的加工出口业绩急剧下滑，房地产业、汽车制造业景气下降，与旅游相关的航空运输业、旅馆业、餐饮业等日渐萧条，失业人数增加、就业形势极其严峻，特别是2008年下半年，中国的进出口贸易额、GDP增速、财税收入额等都急剧下降。面对国际金融危机的冲击，中国政府果断地推出了扩大内需的四万亿人民币的经济刺激计划，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，采取了一系列产业振兴、财政、金融、外贸、民生保障等方面的政策措施, 经济恶化的局面得到了较好的控制。2009年6月份以来，经济发展企稳向好的局面初步形成，在国际上率先走出危机的阴影，为国际社会应对金融危机、经济危机做出了积极贡献。
      具体在财税法制领域而言，从2008年10月份后，针对国际金融危机的爆发，中国政府决定实施积极的财政政策，适当减免税费，多次提高出口退税率、退税面，增加中央政府公共投资和重点支出，对化解危机冲击发挥了重要作用。2008年12月，中央经济工作会议又根据国内外经济日趋严峻的形势，明确提出2009年要把“保持经济平稳较快发展”作为经济工作的首要任务，围绕“保增长、扩内需、调结构、惠民生”的要求，继续实施积极的财政政策，着重做了以下五个方面的工作，并取得了较好的效果：
      一是进一步扩大政府公共投资，着力加强重点建设。在2008年末增加安排保障性住房（经济适用房、廉租房）、灾后（四川等地）恢复重建等中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资安排高达9080亿元，较上年增加4875亿元，投资增幅高达54％。
      二是积极推进税费改革，实行结构性减税，切实减轻企业和居民负担。通过进一步落实《企业所得税法》的减免优惠规定、实施增值税由生产型消费税向消费型增值税转型和成品油税费改革等，结合改革和优化税制，实行结构性减税[1]，以减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费。预估通过实施这方面的措施，2009年全年将减轻企业和居民负担约5000亿元。
      三是采取多种措施，着力提高低收入群体的收入，大力促进消费需求。具体包括：（1）调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，以增强居民消费能力，扩大消费对经济增长的拉动效应。（2）充分发挥财税政策作用，增加财政补助规模，重点增加中低收入者的收入。如从2009年2月1日起在全国范围内推广家电下乡政策，将财政资金直接补贴给消费者，有效衔接和动态追踪生产、流通、消费环节。并且，将新增家电下乡的财政补贴产品扩大到空调、热水器、计算机等，农民购买这些家电将由财政补贴总价格13%的金额[2]。3月10日，财政部、国家发展改革委等七部委联合发布《汽车、摩托车下乡实施方案》》，决定：自2009年3月1日至12月31日期间，对农民将三轮汽车或低速货车报废并换购轻型载货车，或者购买1.3升及以下排量微型客车；或者在2009年2月1日至2013年1月31日期间购买摩托车，实施（每户限1辆汽车或者两辆摩托车）财政补贴。同年5月19日又出台家电以旧换新的财政补贴政策[3]。7月13日，出台了汽车以旧换新财政补贴政策[4]。这一系列的财政补贴政策惠及城乡的中低收入者。
四是进一步优化财政支出结构，保障和改善民生，同时，严格控制一般性支出，努力降低行政成本。为此，中央财政用于“三农”支出和民生支出的安排分别达到7161.4亿元和7284.63亿元。特别表现在：（1）在就业方面，为完善扶持措施支持实施积极的就业政策，2009年中央财政安排就业资金420.2亿元，比上年增168.12亿元，增长66.7%；（2）在住房保障政策中，实施对住房转让环节营业税等实施相关减免政策，落实对首次购买普通住房的各项税费优惠政策，鼓励居民购买自住性、改善性住房；（3）在社会保障领域，为提高社会保障水平，计划在3年内（2009年-1011年）投入8500亿元，支持医药卫生体制改革。据财政部2009年10月16日公布的数据显示，2009年前三季度全国财政支出45202.78亿元，同比增长24.1％。其中，医疗卫生支出同比增加30.5％，社会保障和就业支出同比增长17.7％[5]。
　　五是大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和经济发展方式的转变。主要措施是：（1）加大科技方面的投入，促进企业加快技术改造和技术进步；（2）改革和完善资源税制度，促进资源合理利用；（3）增加节能减排投入，稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革。拟在2009年、2010年两年内投入1000亿元，加快推进科技专项规划，为经济发展提供支撑和后劲。
　　对此，有研究者归纳这次积极的财政政策具有以下突出特点：一是“思路新”——这次实施的积极财政政策立足于应对危机、化解危机，着眼于抓住机遇、创造机遇，较好地贯彻落实了科学发展观；二是“导向明”——就是要重民生、保增长、促消费、活市场、统内外、利长远；三是“力度大”——2009年全国财政安排赤字9500亿元，各项税费减免政策预计减轻企业和居民负担约5000亿元，发行地方政府债券2000亿元；四是“工具多”。将预算、税收、贴息、减费、增支、投资、国债、转移支付等众多财政政策工具组合起来使用，发挥了综合使用效果。[6]
      从经济运行的实况来看，可以说这些积极财政政策暨财税法制方面改革的效应已经逐步显现。表现在：（1）在积极财政政策支持下，宏观经济急速下滑的趋势已得到抑制。2009年一季度我国GDP增长6.1%，第二季度GDP增长为7.9%，第三季度GDP增长8.9%。前三季度GDP同比增长7.7%，预期2009年“保八”的目标已成定局。（2）积极财政政策对固定资产投资的推动作用更加明显。据中国国家统计局发布的数据，2009年１至８月份，中国城镇固定资产投资112985亿元，同比增长33％，比上年同期加快５.6个百分点，比１－７月加快0.1个百分点。其中，国有及国有控股投资48729亿元，增长39.9％；房地产开发投资21147亿元，增长14.7％。从施工和新开工项目情况看，累计施工项目339768个，同比增加78760个；施工项目计划总投资339844亿元，同比增长36.2％；新开工项目234906个，同比增加69223个；新开工项目计划总投资96739亿元，同比增长81.7％。2009年10月22日国家统计局公布的数据表明，前三季度投资对GDP的贡献为7.3个百分点。（3）社会消费品零售总额继续保持高速增长态势。据国家统计局2009年9月11日公布的数据，８月份中国社会消费品零售总额10116亿元，同比增长15.4％，比上月加快0.2个百分点。1-8月份，社会消费品零售总额78763亿元，同比增长15.1％，比1-7月份加快0.1个百分点。[7]总的来看，经济运行基本呈现出触底回升的态势，积极财政政策效应已经开始显现。
从社会发展领域看，民生福利得到较大程度的改善，社会稳定性并未因金融危机的冲击、劳动就业的艰难而产生大的变化。从改革层面看，劳动就业、社会保障等一系列改革措施，尤其是农村基础设施、公共道路、医疗卫生、义务教育、社会保障等在稳步推进，相应的制度性建设也在加快。

　　二、实施积极财政政策中需要特别关注的问题

      虽然我国积极财政政策已经发挥了较好的效果，但在实施过程中也有一些需要特别关注并加以改进的地方。表现在：
      （一）财政收入不很乐观，导致继续扩张的政策难度加大
受经济减速、企业效益下滑、结构性减税和PPI、CPI双下降等诸多因素的影响，2009年以来特别是上半年我国财政收入出现明显下降。1-5月累计，全国财政收入27108.67亿元，完成预算的40.9%，比去年同期减少1955.7亿元，下降6.7%。虽然从5月份开始，我国财政收入已经由负转正且连续五个月保持正增长，但财政总收入尤其是其中的税收收入的增长率，就新世纪这些年的情况来看，仍然是最低水平增长。[8]进一步分析来看，财政增收虽然有经济向好因素的成分在内，但征管力度加大、非税收入增长较快是更为主要的原因，而作为财政收入主要构成的税收收入增速偏低，尤其值得进一步关注。
      另外，从财政支出需求来看，为保持经济平稳较快发展,目前实施的扩大政府公共投资规模，结构性减税，保障和改善民生，加强“三农”等经济社会发展重点领域等，都需要财政加大投入力度。财政支出基数较大,刚性强，也增加了财政支出的压力。因此，有专家指出，目前我国财政收入增长的基础还不是很牢固，在这种形势下，2009年财政赤字超过9500亿元的可能性将较大，总体上2009年全国财政收支形势仍然比较严峻。 
      （二）对投资尤其是政府投资的偏好过强，由此可能带来一系列不良后果
　　中国虽然也不乏通过实施消费型增值税和提高出口退税率等方式来减轻企业税负，但与其他国家相比，中国的4万亿元经济刺激方案主要体现在政府公共投资项目上，强调政府主导投资的惯性思维依然未变。而在提高居民可支配收入方面，力度显然不够，仅是继续执行暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息所得税、降低证券交易印花税税率及单边征收等已有政策，而一些更为灵活的刺激政策，如对低收入居民发放消费券，也仅在地方政府层级实行。
　   大家知道，政府及其主导的特定主体的信用规模扩张虽然能够在一定时间内拉动总需求，但无法形成良好的收入——消费循环，进而实现经济的可持续长期增长。相反，这种政府刺激总量带来的产出分配会进一步趋于集中，极可能形成类似于日本上世纪90年代以来的“财政货币依赖症”。如果无法释放民间经济活力、缺乏平滑分配和保护民生的配套措施，单纯的总量刺激可能给经济结构带来经济效率下降、需求结构异化、新增产出分配日益集中化等弊端，而就业形势却依然非常紧张。由此，财政刺激经济发展不能仅仅落实在投资上，否则极有可能产生产能过剩、经济结构扭曲、金融不良资产巨增等一系列负面问题。
      （三）地方财力困难不堪，对国家财政政策的扩散效应会产生不利影响
      自2008年四季度以来，为避免经济增长快速下滑，保持经济稳定增长，中国中央政府通过了4万亿元的经济刺激方案，各级政府也出台了总额超过20万亿的地方投资计划。然而，正当4万亿全国投资大规模下发之时，各地配套资金却因财力紧张面临着明显的投入压力。地方配套资金的到位率低，使得有些项目不能按计划及时开工，有的项目虽已开工但进展缓慢，如果这一情形继续蔓延的话，不仅会影响投资项目的如期实施，也会给中央的经济刺激计划“拖后腿”，妨碍我国经济的全面复苏。
      （四）我国现行财政政策创造长期性、持续性就业岗位的能力较低，难于从根本上解决我国面临的严峻的就业压力
      就业政策的公共服务性、社会保障性目标需要国家财政政策给予充分的财力支持，但我国目前财政政策的公共化取向尚未全面有效确立，对就业政策的支持和扶助力度过低，且缺乏明确的立法规范与约束，从而在实施中带有明显的随意性。其结果：一是导致公共就业服务质量水平低，且存在明显的地区差别和群体差异；二是导致创造就业岗位行为的短期化，未能从长远角度入手培训和开发人力资源，创造长期性、持续性的就业岗位。