我国公司登记机关之选择和设置的反思

      虽然由于资料来源的原因，笔者至今未能获悉德国将商事登记转移给工商行会主管的试点结果到底如何，但作为在世界范围内颇具影响的一个事件，德国的商事登记管辖权之争给我们留下了有益的启示，这些启示或许对于评判和改革我国的公司登记机关有一定借鉴意义。其一，德国商事登记管辖权之争牵动了德国社会各界，包括德联邦内阁、联邦参议院、联邦司法部长会议以及各个州，也引起了世界的瞩目。这说明商事登记（包括公司登记）制度在国家经济生活，乃至政治生活中的重要地位，因而是人们（包括学界）不可以不认真对待的。其二，德国是最早建立对商事登记的法院主管模式的，并影响了世界不少国家和地区，沿袭了一个多世纪。但是，就是在德国，率先提出改革法院主管模式。这说明公司登记的法院主管模式确实存在人们不能不予以注意的弊端。比如法院的工作负担繁重的问题，将诉讼与非诉讼纠缠在一起的问题等等。其三，法院作为商事登记的主管机关并非是历史的必然选择，事实上，对于商事登记事务的主管机关可以有多种选择，各个国家应根据自己的需要和公司登记制度的目标定位来选择自己的登记机关，而不必盲从，亦不必邯郸学步。其四，德国的商事登记管辖之争，包括在争论过程中的各种主张，向世人昭示了一个动向：传统的商事登记（主要包括公司登记）机关之选择和设置正处于一个改革的趋势之中，其改革的基本精神应当是朝着突出商事（公司）登记的公共服务性迈进。
      四、对我国公司登记机关选择与设置的评析和改革建议
      我国《公司登记管理条例》第4条规定：“工商行政管理机关是公司登记机关。下级公司登记机关在上级公司登记机关的领导下开展公司登记工作。公司登记机关依法履行职责。”第5条规定：“国家工商行政管理局主管全国的公司登记工作。”由此可见，我国对公司登记事务是选择行政机关主管模式。具体主管公司登记事务的是工商行政管理局，包括国家工商行政管理总局、省（自治区、直辖市）工商行政管理局和县（市）工商行政管理局三级。[12]其内部关系是上级对下级的领导关系。在各级工商局内，相应设立企业登记局、企业登记处、企业登记科具体办理公司登记事务。同时，根据《公司登记管理条例》规定，各级工商局又分工管辖不同的具体公司登记事务。国家工商总局负责下列公司的登记工作：（1）国务院授权部门批准设立的股份有限公司；（2）国务院授权投资的公司；（3）国务院授权投资的机构或者部门单独投资或者共同投资设立的有限责任公司；（4）外商投资的有限责任公司；（5）依照法律规定或者按照国务院的规定，应当由国家工商行政管理局登记的其他公司。省（自治区、直辖市）负责本辖区下列公司的登记工作：（1）省（自治区、直辖市）人民政府批准设立的股份有限公司；（2）省（自治区、直辖市）人民政府授权投资的公司；（3）国务院授权投资的机构或者部门与其他出资人共同投资设立的有限责任公司；（4）省（自治区、直辖市）人民政府授权投资的机构或者部门单独或者共同投资设立的有限责任公司；（5）国家工商行政管理局委托登记的公司。市、县工商局负责本辖区内除国家、省（自治区、直辖市）工商局负责登记的公司以外的公司的登记。在实行地（地区）改市之后，出现了地级市，其下辖县。这样，在地级市与其管辖的县（及县级市）之间存在公司登记权限的分割问题。其具体管辖划分，由各省（自治区、直辖市）工商局确定。
      应当说，自我国改革开放以来，工商行政管理部门在公司登记和管理方面做了大量的工作，对于推动我国的改革开放，推动我国市场经济体制的建立和逐步走向完善，对于保障市场交易的秩序和安全，作出了有益的贡献。但是，如果从理论和实践的角度进行检测，我国现行公司登记管理体制又确实存在不少的问题。其中最为突出的问题是行政管理色彩浓厚，而公司登记公共服务性淡薄。具体体现在：第一，公司登记机关与作为典型行政机关的工商行政管理机关，按照行政区划，完全重合设置。根据《公司登记管理条例》第4条规定：“工商行政管理机关是公司登记机关。下级公司登记机关在上级公司登记机关领导下开展公司登记工作。”而在实践中，各级工商行政管理局内分设企业登记局、企业登记处、企业登记科等局内职能部门具体负责公司登记工作。这样就客观形成了如下状况：一是公司登记机关被隐埋在各级工商局内，而失去其对外的独立性；二是公司登记机关同时要接受纵向和横向双重领导和管理。公司登记机关作为同级工商局内的一个职能部门，必须完全听命于工商局支配；三是公司登记机关的性质和功能完全被工商行政管理的性质和功能稀释和同化。因为工商行政管理机关主要是行使对工商的行政管理职权，而公司登记机关只是其内部的一个职能部门。公司登记机关与工商行政管理机关的完全重合设置，无论在形式上还是实质上，均不能凸现其公司登记公共服务性，而只能体现其浓厚的行政管理色彩，即行政性。第二，在公司登记机关系统内，人为地按照公司设立者的身份，从上到下多层级切块分割公司登记事务，包括国家工商行政管理机关也要具体负责登记事务。这不仅不符合国际上通行的以地域为标准确定登记管辖的原则，而且人为地制造了登记管辖和登记申请、登记查询的混乱，给实践带来不便。第三，有大量的事实说明，在我国公司登记实践中，因现行公司登记机关的设置状况，普遍存在重管理，轻服务的现象。受此影响，我国现行有关公司登记的单行立法就直称为《公司登记管理条例》，而不是《公司登记条例》。
      我国公司登记机关的选择与设置所存在的问题，引起了学者的非议。有人提出改采法院主管模式，由法院主管公司登记事务。甚至也有人提出可以考虑由商会主管公司登记事务。笔者的基本观点是：虽然我国现行公司登记机关的构置及其实践存在若干弊端，但我国选择行政机关主管模式是相对较为适合的，法院主管模式和商会主管模式均不太适合我国。
      法院主管模式也存在其相应的弊端，主要表现为：第一，我国各级法院目前承担着繁重的审判任务，如果再将公司登记甚至其它商事登记都交给法院主管，则法院将不堪重负，法院很难胜任，特别是在坚持实质审查主义原则下，很难要求法院保证实质审查的质量。不仅如此，还可能影响法院其他审判工作的质量。在德国商事登记管辖权之争中，这是要将商事登记主管权移交给工商行会的重要理由之一。第二，法院是国家司法权的行使者，担负着裁决是非、处理纠纷的定纷止争的重任。如果由法院主管公司登记，假若登记申请人或第三人对公司登记存在异议，则尚需法院裁决是非。如是，就可能形成悖论：法院自己裁决自己的是非。这是不符合司法权独立和公正、客观原则的。第三，由法院作为公司登记主管机关，如果其登记人员因故意或过失造成登记不实，则法院及其登记人员依法应承担相应法律责任。如此，又存在两个问题：一个是由法院追究法院的责任是困难的；另一个是即使追究了登记法院的责任，势必影响法院的权威性，从而影响法律的权威性。这是得不偿失的。第四，虽然我们一再强调公司登记的公共服务功能，但客观地说，公司登记难免要负载登记管理的功能，即使在西方国家也是如此。这一功能的体现和实施，法院显然不及行政机关。第五，法院和工商行政管理机关都是国家机关。将公司登记主管权转交法院，也不能解决“苗条国家”的问题。
      由商会组织主管公司登记事务，虽然有其优势，如它符合“苗条国家”的需要，它有利于克服行政公权对私权的侵蚀。但是，商会主管也存在其致命的弱点，主要缘于商会不是国家机关，不能保障公司登记机关选择和设置的权威和统一的原则要求，势必影响商会组织进行公司登记的效率和质量。正如前文所析，在世界上很少有国家采行会主管模式。即使在德国发生了工商行会与法院的管辖权之争，但也并不能充分说明行会主管的合理性、科学性。
      比较而言，我国选择行政机关主管模式，由工商行政管理机关作为公司登记机关，是较为合适的。这一方面是因为在我国由行政机关主管，最为符合公司登记机关选择和设置的原则。在我国，工商行政管理机关被国家授权主管工商业，主管市场交易，较为切近公司登记事务，较为符合专业化原则；工商行政管理机关具有全国统一的独立的组织体系，符合统一的原则和方便的原则；工商行政管理机关作为行政机关，在我国具有较为优越的地位，基本符合权威原则；作为行政机关，工商行政机关具有提供公共服务的能力，基本符合服务的原则。另一方面，经过多年的实践，由工商行政管理机关主管公司登记事务具有一定的经验基础。
      然而，肯定我国的行政机关主管模式，并不是要容忍我国现行公司登记机关在构置上存在的问题。相反，这些问题必须加以改进。具体方式就是，在基本肯定由工商行政管理机关主管的前提下，重新构置我国公司登记机关内部体系，要实现的目标是：保持公司登记机关体系的独立性，淡化其行政管理色彩，凸显其公共服务功能。笔者的基本设想是：第一，在国家工商行政管理总局下设国家企业登记中心，在各省（自治区、直辖市）工商局下设省（自治区、直辖市）企业登记中心，各省（自治区、直辖市）企业登记中心在其辖区内的省会城市、地级市、直管市（或同级的盟、林区、开发区、农场、兵团等）设办事处，办公地点可以设在相应的工商局内。县及县级市一般不再设办事处，但确有必要者由省企业登记中心设办事处。第二，国家企业登记中心业务上独立，但接受国家工商行政管理总局监管。省（自治区、直辖市）企业登记中心在国家企业登记中心统一领导下，相对独立从事企业登记事务。省（自治区、直辖市）企业登记中心同时接受同级工商行政管理局监管。各省会城市、地级市或直管市或必要的县和县级市的企业登记办事处只是省级企业登记中心的派出办事机构，以省级企业登记中心的名义开展企业登记工作，不受同级工商行政管理局的管理。第三，国家企业登记中心只进行业务培训、业务指导、政策协调、省级企业登记中心关系协调以及根据委托进行有关规范性文件的起草，不负责具体企业登记事务。登记管辖的原则是以公司住所地为根据的属地管辖，以省（自治区、直辖市）行政区划为确定住所地的标准。在各省（自治区、直辖市）范围内，全部以各省（自治区、直辖市）企业登记中心的名义进行登记工作。根据登记申请人自愿的原则，各省（自治区、直辖市）企业登记中心可以具体从事部分登记事务。但省级企业登记中心的主要职责是负责培训、指导、协调、检查、考核各派出办事处的登记工作。第四，各级企业登记中心的费用，基本部分由国家财政拨付，主要用于基本建设和基本办公支出。其余部分通过登记费和查询费收入，但该两项收入的部分应当上交。在适当的时候，可以采取由企业登记中心自收自支，不再财政拨款。第四，鉴于我国目前除公司登记之外，还有合伙企业登记、独资企业登记及传统国有企业登记，为了保持我国企业主体登记的统一性和实现登记事务的效率，故登记中心沿用企业登记之名，企业登记中心除公司登记之外，还主管其它企业登记事务，但其中公司登记是其最主要事务。但个体工商登记不应置于其内。由于个体工商登记额小、分散，可将其职能置于基层工商行政管理机关内。或者不进行工商登记，而只进行税务登记。第五，重新界定企业登记中心的职责范围，以提供登记程序服务、企业信息公共服务为主，适度赋予其行政监管职能，但行政监管职能只能限制在与公司登记有关，如年检、证照管理、对违反公司登记及其它企业登记法律、法规的行为进行监控和处理。企业登记中心不再履行与企业登记无关的对企业经营行为的监管职责。
 
 
 
注释:
  [1]肖建明：《英国公司登记注册制度及其启示》，载《中国工商管理研究》2002年第2期，第31页。
  [2]乔雅琴：《中西方公司注册制度的比较》，载《行政与法》2002年第11期，第76页。
  [3]肖建明：《英国公司登记注册制度及其启示》，载《中国工商管理研究》2002年第2期，第31页。
  [4]参见林瑞基：《中外企业登记注册制度之比较研究――兼论中国企业登记注册制度改革》，载《四川大学学报（哲社版）》2001年第5期。
  [5]参见国家工商总局赴澳大利亚、新西兰考察团：《关于澳大利亚、新西兰商事登记和个体商贩登记管理的考察报告》，载《中国工商管理研究》2003年第4期。
  [6]参见周林彬、任先行：《比较商法导论》，北京大学出版社2000年版，第239页。
  [7]参见周林彬、任先行：《比较商法导论》，北京大学出版社2000年版，第239页。
  [8][德]罗尔夫•施托贝尔：《商业登记簿与行会》，卜元石译，载范健等主编：《中德商法研究》，法律出版社1999年版，第47页。
  [9]徐燕：《公司法原理》，法律出版社1997年版，第186页。
  [10]肖建明：《英国公司登记注册制度及其启示》，《中国工商管理研究》2002年第2期。
  [11]参见[德]罗尔夫•施托贝尔：《商事登记簿与行会》，卜元石译，载范健等主编：《中德商法研究》，法律出版社1999年版，第44-64页。
  [12] 《公司登记管理条例》是1994年颁行的，当时我国在省（自治区、直辖市）与县（市）之间设有地区（盟），但地区（盟）只是省（自治区、直辖市）的派出工作机构，不是一级政府建制。所以，按照《公司登记管理条例》的规定，地（盟）工商局是无权主管公司登记事务的。但后来我国推行地（盟）改市，除少部分省、自治区外，原来的地区相继改为地级市建制，变成一种实体级别的政府，于是其工商局的工商登记主管权问题便提出了。因《公司登记管理条例》新修订时对此未作修改，各个省（自治区、直辖市）相继规定地级市工商局也有权主管工商登记事务。于此，我国事实上公司登记机关分为四级。