如何优化金融监管：以我国金融业的集中抑或分业监管为中心
（二）对分业监管的再审视
自由化浪潮中人们对分业经营的诟病，是不同金融业务间难以开展竞争，对金融的创新和规模效益具有抑制作用。例如，证券公司难以利用商业银行的资金优势和网络优势，商业银行也不能借助证券业务来推动其银行业务的发展。但是分业经营的不足恰恰是其优势发挥的基础。正是基于分业经营模式对金融机构业务的限制，才能让金融机构恪守本份，把本行业务做专做精做强；才能把风险控制在某一业务领域内，防范风险的传导，从而为金融机构的发展提供稳定而公平的市场环境。
相应地，金融分业监管的优势体现在：首先，监管机构各司其职，具有专业优势，权责明确，有利于监管目标的实现，监管效率高。其次，不同监管机构的监管目标虽不相同，但相互间在工作和绩效各方面却存在着竞争压力，[5]从而可以促进金融监管的创新和提升效率。美国在 1999 年实行混业经营后，其分业监管的体系并无大的改变，是为“双线多头监管”；（注：“双线”是指联邦和州两条线，联邦监管在联邦注册的银行，州监管在州注册的银行和保险公司。“多头”是指复数的金融监管机构。如银行业由货币监理局、联邦储备委员会、联邦存款保险公司等三个联邦机构监管，州也设有银行管理机构；证券业由联邦证券交易委员会（SEC）监管；保险业由州保险监管署（SIC）监管，并设立了全美保险监督官协会（NAIC），经过长期发展，全美的保险监管标准已基本统一。1999 年允许混业经营后，美联储则被赋予监管金融控股公司的职权，金融控股公司从事的不同金融业务仍按原体制“多头”监管。参见臧慧萍《美国金融监管制度的历史演进》，经济管理出版社 2007 年版，第 57-59 页。）此次应对金融危机进行重大改革所确立的金融监管体制，主要是在多头监管之上设立金融稳定监督委员会作为统筹协调机构，其主要职责在于识别和防范系统性风险，没有实体监管权，在此框架下，将货币监理局与储蓄机构监理署合并，负责监管全国性的银行机构；美联储和联邦存款保险公司的监管职能无甚变化； 另又在美联储内设立消费者金融保护署，从消费者权益保护的角度对各类银行和非银行机构进行监管；美国证监会继续作为一个强势的独立监管机构对证券及其交易进行监管；根据该法还将新设一个联邦保险署（FIO）。（注：参见秦国楼 ：《以金融稳定为本的美国金融监管改 革 》，http：//finance.sina.com.cn/leadership/mroll/20100817/16068497542.shtml （ 新浪财经 ），2010年 8 月 17 日访问。）可见，危机后美国的金融改革思路，就是强化分别监管，弥补监管漏洞，控制系统性风险。这对中国发展中的金融业和金融监管体制不乏启迪价值。
总起来看，分别监管因其专业、权责明确和效能而具有普遍性，适度的交叉混业也不必然意味着集中监管的合理性。针对分业监管的不足，可以加强对监管权力的统筹协调，建立一种分业监管基础上的协调、合作监管模式。
四、我国金融监管的现状及其分业监管的应然性
实践是最好的老师。正如人们曾普遍认为，公司制交易所因其营利性而只是一种低级的、向会员制交易所过渡中的落后的交易所组织形式，而亚洲金融危机中暴露出的问题恰恰表明，会员制交易所因其封闭、自利等特点，反而不如公司制交易所来的进步，正确认识金融分业或集中监管的优劣，摈弃先入为主的“集中监管是大势所趋，分业监管不合时宜，应当退出”的观念，则可立足当前、明确方向，思想和行为都“不折腾”，从而有助于我国金融业的稳健、健康发展。
我国金融业和金融机构的经营管理水平尚不高，与国际大致接轨只有短短十几年的时间。就金融机构而言，法人治理、内控及合规体制、风险管理等都不尽完善。就监管机构而言，基本上是在“干中学”，以证券监管为例，与美国证交会的熟练老到、雷厉风行相比，中国证监会不啻为“小儿科”，不可同日而语。1990 年我国成立了首家专门的金融监管机构中国证券监督管理委员会，1998 年成立中国保险监督管理委员会 （保监会），直至 2003 年制定《银行业监督管理法》并修改《中国人民银行法》，设立中国银行业监督管理委员会（银监会），对金融机构的监管才从央行的职能中分离出来。三个专门的金融监管机构脱胎于中国人民银行，专业和全覆盖的金融监管刚刚步入正轨，正如成思危所说，将金融监管机构合并，实际上是“走回头路。”（注：参见《国务院机构改革序幕将启金融部门仍将分业 监 管 》，http：//www.ce.cn/cysc/zjxw/200803/11/t20080311_14787709.shtml （ 中国经济网 ），2010年 4 月 1 日访问。）更重要的是，金融机构需要在分业经营防火墙的保护和专业金融监管机构的指导、监督下，不断发展、创新和自我完善。美国奥巴马政府力推的金融监管改革法与此有异曲同工之妙。
因此，我国提高金融监管水平的关键，是缔造更为专业、公正、高效的银监会、证监会、保监会和央行，提高监管的有效性。为弥补信息沟通、共享和监管协调的薄弱环节，我国在 2004 年建立了可邀请央行、财政部和其他部委参加的银监会、证监会和保监会三会“监管联席会议机制”。如果说该机制的作用还不能与美国拟设立的金融稳定监督委员会的职能相比的话，则国务院对三会和央行的统筹、协调、指导、监督的能力和力度，其能动性和实效，应该是远高出其上的。当然，我国的金融监管主要是针对单个的企业、行为和风险，为了防范系统性风险，借鉴美国的金融稳定监督委员会，在制度建设上可以有两个选项：一是设立一个与反垄断委员会相当的金融调控监管委员会，作为国务院的一个跨部委议事协调机构，由各监管机构和相关部委主要负责人组成，着重统筹协调和识别、防范系统性风险，负责评估金融总体状况、研拟有关金融监管的标准和政策、发布规章和指南等、指导和组织协调金融调控监管工作。二是强化央行的职能，赋予中国人民银行超脱于银、证、保三个具体监管机构对金融监管进行统筹协调的职能，明确其防范金融系统性风险的职责。依现行法，中国人民银行即具有制定和实施货币政策、维护支付清算系统正常运行和维护金融稳定的职能，赋予其宏观审慎管理职责也是顺理成章的。
由上，无论按照基础决定上层建筑还是监管决定市场结构的理论，分业监管都是必要而合理的。分业监管除了前述专业化优势和竞争动能外，还具有以下两个优点。
其一，分业监管有利于监管机构远离政治，在监管中立足于专业判断。独立监管机构在 20世纪初问世的原因，就是希望通过独立于政府和政治的专门机构，基于专业的立场和素养开展日常执法，不受当前政府和政治的影响。而鉴于金融业对经济渗透的深度和覆盖的范围空前，集中监管就需要一个“超级”监管机构。这样的机构难免成为受政治左右的官僚部门，受到政治力量的操纵和利益集团的纠缠，或受制于民粹，更容易为被监管者“俘获”，以及因其“被俘”而致金融监管整体瘫痪。集中监管，也会削弱分业监管条件下不同监管机构间的竞争机制，消弭由竞争带来的激励和约束，从而降低监管效能。借鉴各国央行和竞争执法机构的情况，其是否具有 “独立性”，其实并不由法律的纸面规定及其形式上独立与否所决定，而取决于是否存在能够确保其基于专业做出判断的诸机制。在探讨金融分业抑或集中监管问题时，对此不可不察。
其二，分业监管与问责制（accountibility）近年在公私领域广泛发展的趋势相吻合。金融依其业务和监管对象不同，监管的目标是多元的，所追求的各种目标之间可能存在冲突。只有在监管角色定位清晰、权责明确的基础上，通过不同监管者相互之间及其与其他规制部门间的博弈和协调，才能无限接近于监管目标，达成预期的结果。将各种金融监管职能集于一个机构，其内部职权的划分和分配就很难形成切实到位的角色担当。问责制还要求在监管者履行职责的过程中，对其不拘一格地问责（answerability）；凡监管者利益冲突、角色错位、懈怠疏忽，或决策失误、行为不当经不起问责，则应依法承担不利后果（liability）。而集中监管难免成为“大锅饭”，在一个追求不同目标、监管业务复杂、多样、量大的机构内，外部的各种问责“隔靴挠痒”，不能直接及于监管者，问责制难以发挥其固有作用，监管的效果如何也就值得怀疑了。对追求不同目标的监管者难以形成充分的激励和约束，也为“和稀泥”创造了条件，其相互间在各自专业判断基础上的制约、协调、配合也失去了依据。
分业监管本具有监管目标单纯、重点明确的特点，从而与问责制天然地契合，有利于监管者的角色担当，易于落实监管及其责任；而且通过问责制可以强化监管竞争机制，提高监管效力。
分业监管本身也存在着改进空间，在监管对象的确定方面，应摈弃单一的机构标准，另加产品标准，银、证、保三种监管除了分别针对银行、证券、保险企业外，也应分别针对任何金融机构经营的银行、证券、保险产品。比如银行的保险产品或其债权的证券化，就应分别由保监会和证监会牵头监管。这样，最大程度地合理化监管机构的角色和权义设置，统筹协调也可获得良好的基础。
综上所述，分业合作监管不仅是我国的应然选择，而且也具有普适意义，代表着金融监管改革的基本方向。相应地，金融业应以分业经营为原则，兼顾市场和消费者的混业要求，在有效监管之下健康地运行发展。
注释:
[1][美]埃里克·佛鲁博顿、[德]鲁道夫·瑞切特.新制度经济学[M].上海：三联书店，2006.
[2]巫和懋.金融监管改革的学术思想基础，21世纪经济报导，2009-12-31.
[3][美]里奥·M·蒂尔曼.金融进化论[M].北京：机械工业出版社，2009：7.
[4]曹凤岐主编.挑战——北大经济与金融高级论坛精彩演讲[M].北京：企业管理出版社，2008：148.
[5]朱大旗.金融法[M].北京：中国人民大学出版社，2007：118.