浅谈构建新型农村社会养老保险制度法律保障之我见

　　论文摘要 本文从农村社会养老保险法律制度的角度出发，剖析了该法律制度的现状及其存在的问题，并阐述了加速构建新型农村社会养老保险法律制度的必要性。同时，本文就如何构建一个适合中国农村经济现状、具有中国特色的新型农村社会养老保险法律制度提出若干建议。

　　论文关键词 农村 社会养老保险 法律保障

　　社会保障是国家的“安全网”和“减震器”，而农村社会养老保险是社会保障的重要组成部分，它关系到国家和民族的长治久安。任何一项制度的实施都离不开法律的支持，将农村社会养老保险“法治化”是其今后的必由之路。然而以《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（下称《基本方案》）为核心的农村社会养老保险法律制度已不能适应经济发展的客观需求，严重制约了农村社会养老保险事业的发展。与此同时，中国已进入人口老龄化阶段，即将掀起一股“白发浪潮”，如何构建一个新型的农村社会养老保险法律制度是摆在我们面前的头等大事。

　　一、我国目前农村社会养老保险法律制度的实施现状

　　截止至2007年底，全国参加农村社会养老保险的人数为5171万人，共有392万农民领取了养老金，共支付养老金40亿元，基金累计结存412亿元。而1998年参保人数有8025万人，2001年底有5995.1万人，2004年底有5378万人，2006年底参保人数是5374万人。可以发现自1998年来，我国农村社会养老保险的参保人数越来越少，这从某种程度上说明了现行农村社会养老保险法律制度让农村居民不理解，也没有使农村居民得到实惠。

　　二、我国农村社会养老保险法律制度存在的问题

　　（一）中央与地方立法难以形成贯通的配套体系
　　到目前为止，适用于全国农村人口的农村社会养老保险法律依据仅达到部门规章的层次，即1992年民政部颁布的《基本方案》，其他的法规大多是以通知、政策、会议决定等形式出现。其法律效力与地方性法规、政府规章相同。由此构成的群龙无首般的“上下不连贯，左右不衔接”的农村社会养老保险法律体系缺乏可持续发展性，严重影响了农村养老保险事业的有序发展。
　　（二）筹资模式存在的问题
　　社会养老保险的筹资模式共有三种：现收现付模式、完全积累模式、部分积累模式。我国农村社会养老保险采取的是完全积累模式。《基本方案》规定“筹资模式坚持以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则”，该模式运行十多年来，在具体的操作过程中暴露出如下问题：
　　第一，集体补助缺失。《基本方案》规定“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付”，但没有对集体补助标准和不给予集体补助或者只给予很少的补助应承担的法律责任做出规定。此外，东、中、西部地区农村经济发展水平极不平衡，部分农村地区特别是西部农村地区的集体根本无力给予集体补助，最终形成农村经济发达地区不愿给予补助、经济欠发达地区无力给予补助的局面，集体补助制度最终成为空话。
　　第二，“国家给予政策扶持”流于形式。《基本方案》规定“国家给予政策扶持主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。很明显这种“国家予以政策扶持”目前也是一句空话。这样，在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况下，农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”，社会保险因此演变为“个人储蓄保险” 。
　　第三，“保富不保贫”倾向严重。受到上述两个问题的影响再加上我国农村社会养老保险采取的是农民自愿参加的原则，导致产生“保富不保贫”的现象。“目前农村养老保险工作基本上是在比较发达的农村地区开展，参加养老保险的几乎都是富裕的农民。他们即使不参加养老保险，养老也不会成太大问题”；而且根据“投保越多集体补助越多的原则”，假如集体补助落实到位，国家给予政策扶持也可以有效兑现，受益的也只是农村中高收入阶层，最需要得到保障的农村低收入阶层和贫困户的养老问题并没有得到真正的解决。
　　（三）基金运营管理模式存在的问题
　　我国农村社会养老保险的基金运营管理模式存在如下问题。
　　第一，保值增值困难。《基本方案》规定保险基金的保值增值的主要途径是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而通货紧缩或通货膨胀将使这种单一的投资渠道“失灵”。单一的投资渠道模式面临风险时不堪一击，使“保值成为空话，增值成为幻想”。此外，《基本方案》规定“基金以县为单位统一管理”，这种县级管理机制使基金难以形成规模效益，保值增值更加困难。
　　第二，监督保障机制不健全。县级农村社会养老保险职能部门独立负责经办农村社会养老保险基金的收与支、基金的投资运营以及基金的监督，其集征缴、管理和使用三权集于一身，同时直接受制于地方政府。实践中经常看到地方政府利用职权挤占、挪用甚至挥霍农民养老金的情形。
　　（四）保障水平低，不能满足农村老人晚年基本生活需求
　　《基本方案》规定“月交费标准设十个档次，供不同地区以及乡、镇、村、企业和投保人选择”。根据《农村养老社会保险交费领取计算表》规定的计算方法计算，如果投保最低档次2元/月，投保10年后可领取的养老金为7元/月，15年后可领取9.9元/月；如果投保最高档次20元/月，投保10年后可领取的养老金也只有70元/月，15年后也只有80元/月。由于多数投保人往往选择2元/月的最低投保档次。若再考虑机构管理服务费的提取以及通货紧缩、基金流失等风险，投保人最终拿到的养老金根本起不到保障基本生活的作用。

　　三、构建新型农村社会养老保险法律制度的必要性

　　“旧农保”在立法层次、筹资模式、基金运营管理模式以及保障水平四个方面存在种种急需完善的缺陷，而当下我国又处在家庭养老功能弱化、土地保障功能削弱、人口老龄化加重的社会转型时期，构建新型农村社会养老保险法律制度已迫在眉睫。
　　（一）家庭养老功能弱化
　　目前以及未来很长一段时间内，传统的家庭养老方式仍然是农村养老的主要方式。随着计划生育政策的推行和经济的发展，传统的家庭养老功能弱化已成为难以逆转的趋势。一方面，根据国家统计局的抽样调查资料显示，1980年农村居民户均人口为5.54人，1990年下降到4.80人，1998年下降到4.30人 ；农村家庭人口结构呈现“四、二、一”的倒金字塔形发展趋势，即一对夫妻要赡养四个老人和抚养一个孩子。与过去的多子多孙的大规模家庭相比，这种核心小家庭显然加重了子女的赡养负担，换言之就是削弱了家庭养老功能。
　　另一方面，城乡人口流动导致独居老人增多。改革开放以来，农村大量剩余劳动力，特别是青壮年人口向城市流动以寻找就业机会。进城务工人数逐年上升直接导致农村独居老人增多。由于子女常年在外，独居老人的生活照料和精神慰藉状况受到严重冲击。
　　（二）土地保障功能减弱
　　随着农村社区的工业化和城镇化，人均耕地面积从建国初期的2.82亩减少到1995年的1.17亩 ，“失地农民”已成为普遍社会现象，失地农民增多，土地保障功能出现虚化，使他们失去了最后的“生命保障线”。
　　同时，农业已成为薄利行业。加入WTO后，我国农业自然而然的卷入国际市场的竞争浪潮中，但以小规模农户分散经营为主的农业组织结构与国外规模经营的农业结构相比生产成本高，再加上我国入世后农产品的进口关税大幅下调，一些保护性措施也随之取消，我国农业明显缺乏国际竞争力。据华盛顿国际经济研究的评估，中国加入WTO后，随着关税的降低和农工产品进口的放开，将导致增加1100万人的失业 。此外，雪灾、火灾、洪水等自然风险也是农业的“致命伤”。市场和自然双重风险使农业的收益越来越低。
　　（三）农村人口老龄化水平加剧
　　随着农村人口出生率的降低、大量青壮年劳动力流入城市务工、平均预期寿命的延长，农村老龄人口比重和数量势必将不断增加。据第五次人口普查公布的数据，2000年农村60岁以上的老年人口占总人口的比重达10.92%。预测2020年农村65岁以上老年人口比例将上升到15.6%，2050年将上升到21.2%。到2030年前后将达到人口老龄化高峰 。农村养老形势十分严峻。