海峡两岸跨境毒品犯罪的刑事司法协助问题
四、两岸跨境毒品犯罪刑事司法协助的展望
两岸早在1993年的“汪辜会谈”中，就曾尝试在两岸“共同打击犯罪”及“司法机关相互协助”等事宜进行后续事务性协商，却未有进展；1998年“辜汪会晤”，双方再次对于“涉及人民权益的个案积极相互协助”达成共识，其后虽然开启了两岸查缉跨境犯罪及司法互助个案协助模式，惟始终缺乏制度化的共同打击犯罪与司法互助机制，成效未尽理想。2009年4月26日海峡两岸关系协会和台湾海峡交流基金会在南京签署《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，并于同年6月25日生效实行。伴随这一协议的签署与生效，两岸司法界建立了直接、全面、深度的刑事司法协助关系，意味着两岸司法机构更深层次合作的开始，为未来两岸合作打击跨境毒品犯罪描绘了框架性的蓝图。下文拟通过解读《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，结合该协议的执行情况，提出相关具体司法协助措施之构建，展望两岸打击跨境毒品犯罪司法协助的未来图景。
（一）解读《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》
1. 《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》签订的重要性
自1987年以来，两岸交流交往日益频繁，达到相当的规模。但由于两岸司法机关没有建立正式刑事司法协助机制，为不法分子或犯罪嫌疑人潜逃并藏匿对岸提供了机会。近年来，一些黑社会性质的跨两岸犯罪团伙更利用两岸治安防治无法对接之机，大肆实施拐卖、贩毒、洗钱、走私、诈骗等极端恶劣的犯罪行为，严重危害了海峡两岸同胞权益，破坏了两岸社会和谐。特别是近年来由两岸跨境诈骗案件的侦办，发现诈骗集团伎俩不断翻新，迅速消灭犯罪证据，更让电信诈骗逐渐从大陆、台湾扩散到东南亚国家，成为国际性犯罪。根据台湾大陆事务部门统计，台湾近两年来的诈骗犯罪件数平均高达13500件、2008年的诈骗金额更超过新台币30亿元。由于两岸犯罪分子联手并进行专业分工，对两岸警方而言，单独侦办往往有追缉盲点，不易破案。在2008年11月第二次“陈江会谈”结束后，台湾大陆事务部门针对下一阶段两岸协商议题进行民调，其中有75.07％的台湾民众，希望就两岸交流秩序正常化的相关议题优先协商（包括共同打击犯罪、司法互助等）。而根据该部门于2009年4月最新民调显示，对于两岸共同打击犯罪议题，有高达79.6%的台湾民众认为，两岸应该尽快进行协商并且签署协议，以解决司法侦查和人犯遣返的问题。显见台湾民众对于两岸尽速签署协议、共同打击跨境犯罪，具有高度期盼。
2.《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的基本内容
《协议》共有24条，分5章：一是总则部分，规定了司法协助事项的范围、业务交流和联系主体；二是共同打击犯罪部分，规定了合作范围、协助侦查、人员遣返；三是司法互助部分，规定了送达文书、调查取证、罪赃移交、裁判认可、罪犯接返（移管）、人道探视，涵盖了刑事和民事司法互助事项；四是请求程序部分规定了提出和执行请求的基本程序，并对请求的不予协助、所涉资料的保密和限制用途以及文书格式、协助费用作出规定；五是附则部分，对协议履行和变更、争议解决等问题作出规定。具体可以归纳为以下两大方面的内容：
(1)两岸共同打击犯罪方面：①资讯交换。两岸刑事司法机关将建立犯罪资讯交换机制，使双方得以利用犯罪情资的即时交换，先期掌握诸如跨境电信诈骗等犯罪行动的相关情资，并直接进行犯罪打击，断绝非法者的生路，以减少民众生命财产的损害。②合作范围。不分犯罪类型，只要是刑事犯罪，两岸都扩大范围、全面合作打击，特别是两岸人民共同关切的重要犯罪类型，包括电信诈骗、毒品走私及经济犯罪等犯罪型态，两岸刑事司法机关更将加强合作力度，以确保人民生命财产的安全。③协助侦办。两岸在协议的基础上，可以透过犯罪情资交换、协助侦办与取证、遣返罪犯等合作方式，使两岸的跨境犯罪活动一举成擒。④人员遣返。未来，双方对罪犯遣返的合作基础将更为稳固，从根本上阻绝罪犯潜逃，让罪犯无所遁形，并建立更完整的制度化遣返机制，使遣返作业更为顺畅、安全、迅速与便利。
(2)两岸司法互助方面：①文书送达。透过两岸司法互助管道，及时有效送达文书，确保诉讼案件合法进行，对于民众跨境进行诉讼程序，能够有效主张及维护自身权利。②调查取证。经由司法互助机制，可洽请对方协助调查、合法取证，协助法院及当事人顺利进行诉讼程序，解决法律争议，伸张社会正义。③罪赃移交。透过两岸协议，协助移转犯罪不法所得，使受害人得以获得赔偿或减轻损失，不让罪犯从中牟利。④裁判认可。透过申请程序，经由双方法院依据各自法律并基于互惠原则，对他方法院之民事判决、仲裁裁决予以认可，以利后续执行、主张权益。⑤人道探视。双方将针对受刑人家属之探视，提供便利与必要之协助，并经由两岸司法互助管道，确保双方民众因案受到羁押时，合法权益受到保障。⑥罪犯移管。基于人道考量，两岸经由司法互助管道，建立移管机制，在尊重当事人意愿及符合双方法规之情形下，对于因案在对方受到判刑及监禁的民众予以接返，并进行后续司法程序。
3.《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》执行情况
2009年6月25日《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》生效后，两岸司法机关即依据协议，逐步开展各项沟通渠道，建立业务合作基础架构，携手共同打击跨境犯罪，已逐步展现《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》在维护两岸社会治安，保障民众权益，彰显社会正义的重要功能。2009年7月14日，台籍女通缉犯卓冬美遣返回台案，[16]成为《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》生效后首个大陆将判刑的台籍人犯遣返案例，此案虽非大案，但对于两岸建立制度化打击跨境犯罪刑事司法协助机制，具有指标性意义。2010年3月6日，两岸遵循《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》将台前彰化县“议长”白鸿森遣返回台，[17]更是在台湾岛内引发巨大反响，台湾大陆事务主管部门认为，白鸿森的遣返案例，已将两岸共同打击犯罪的互助推展到一个崭新的局面。据台湾大陆事务主管部门统计，截止2010年2月底，两岸依据《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》所进行的互助业务已达5千余件。
(1)两岸警方积极交换经济犯罪等各类犯罪情资，在打击贩毒、假币等各类跨境犯罪方面成绩显著。据台湾大陆事务主管部门统计，截止2010年2月底，两岸合作侦破诈欺(12案357人）、毒品（1案2人）、掳人勒赎（2案9人）计15案，逮捕犯罪嫌疑人368人（台湾籍280人、大陆籍88人）；其中包含12起电信诈欺案，逮捕犯罪嫌疑人357人（台湾籍273人、大陆籍84人）。
(2）两岸法院积极开展司法协助事务。截止2009年底，两岸法院相互委托送达文书、调查取证数千件。
(3)海协会和海基会大力推动司法业务交流，相继组织司法考察团互访，强化合作机制，提高合作效率。目前，两岸司法机关的交流主要是通过相关协会互访的渠道进行的，例如，白鸿森的遣返案后，2010年3月18日，台当局“刑事局长”林德华率团前往北京等地参访，即是通过台湾刑事侦防协会协助下进行的。
（二）构建两岸跨境毒品犯罪刑事司法协助之具体措施
《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》签订并生效，标志着海峡两岸刑事协助进入了一个新的时代，其意义非同凡响，是自1990年两岸红十字会签订“金门协议”之后又一个具有里程碑性质的协议，为今后两岸携手惩治与预防犯罪，共同打击跨境犯罪问题提供了一个良好的合作基础。[18]但该协议仅是一个框架性协议，其规定相对粗疏，原则性强而操作性弱，需要双方因应实践需要进一步协商，解决具体操作性问题。下文拟就构建两岸跨境毒品犯罪刑事司法协助之具体措施提出建议：
1．两岸警方建立直接、有效及快速联系管道
为有效打击犯罪，对于犯罪资讯的提供贵在及时迅速，为能即时提供犯罪情报资讯，两岸警方建立直接、有效及快速联系管道，有利于处理两岸有关犯罪情报资料，遇有案即可充分利用此一管道迅速提供正确情报资讯[19]。
（1)设置联络热线
海协、海基两会原设有联络热线及专职联络人员，处理有关犯罪情报资料之提供及交换事宜，但此种联系管道需两岸警方透过两会才能取得联系，失之于效率。为避免政治争议，现阶段可考量由大陆的“中国警察学会”和台湾的“刑事侦防协会”[20]签订协议建立联络热线，大陆沿海地区则指定各省公安厅为配合单位，进行各项情资交流与共同打击两岸间之犯罪行为。
（2）互派缉毒联络官
根据以往破获跨境毒品犯罪案件，大部分主要依赖情报提供才得以破案。互派警务（缉毒）联络官是国际上打击跨国犯罪通行的做法，1998年5月，我国公安部首次向我驻美国使馆派驻警务联络官（时称缉毒联络官），这是新中国历史上第一位驻外警务联络官，截止2008年底，我国公安部已向我在美国、泰国、土耳其、吉尔吉斯斯坦等19个国家的驻外使领馆派驻了30名警务联络官，这对打击跨国跨境犯罪及犯罪情资交流方面发挥了巨大的作用。两岸警方在合作打击跨境毒品方面可以参照此模式来加强两岸的警务合作与情资交流，但由于政治原因，以何种形式互派缉毒联络官值得探讨。事实上，在《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》签署后，有台湾媒体指称今年年底两岸将互派警察驻点人员，这在岛内引发了不小的争议，台湾地区刑事警察部门还为此发了澄清说明。
2．加强两岸跨境追逃协助机制
两岸跨境毒品犯罪分子在一个法域实施犯罪后逃窜到另一个法域，是多年来两岸跨境毒品犯罪的显著特征。由于两岸法律制度不同，司法上存在隔膜、区际司法协助机制不健全，为犯罪分子逃避法律的制裁提供了可乘之机。虽然大陆地区与台湾地区的跨境追逃已经有了多年的实践和丰富的经验，但规范程度远不及国际刑事司法协助中的引渡和追逃。两岸跨境追逃虽不同于国与国之间的跨境追逃，但成熟的国际刑事司法协助经验是可资借鉴的。跨境追缉逃犯在国际刑事司法协助中的历史久远。据资料显示，早在公元前1280年，埃及和赫梯族在叙利亚战争结束时的“和平条约”中，就载有互相遣返逃到对方境内的罪犯的规定。世界上第一部引渡法由比利时于1833年10月1日颁布，之后的1870年，英国也颁布了引渡法。这两部引渡法标志着现代引渡制度的诞生，为各国的引渡立法和有关引渡的国际法规范提供了楷模。[21]加强两岸跨境追逃协助机制应先从建立统一的官方协调和沟通机制着手。在国际刑事司法协助中，因为有国际刑警组织作为统一的协调组织，才表现出超强的统一性和快速反应性。两岸由于没有形成统一协调的沟通和协助机制，使得两岸在实行跨境追逃时往往局限于个案协商，随意性大，效率低下。
3．建立和加强对犯罪资产的追缴协助机制
建立和加强两岸区际间对犯罪资产的没收与追缴机制，是预防、监测和惩治跨境犯罪的有效措施，但在以往的两岸共同打击跨境犯罪的实践上看，两岸司法机关却鲜有对犯罪资产的追缴的协助记录。《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》中虽然对罪赃移交进行了规定，但其规定过于粗疏，操作性弱。事实上，两岸建立犯罪资产的追缴协助机制可以借鉴《联合国反腐败公约》的相关规定。2006年2月12日，《联合国反腐败公约》在我国生效，其对犯罪资产的追回方式分为两种：直接追回与间接追回。直接追回，是指一缔约国在其资产因腐败犯罪被转移到另一缔约国，在另一缔约国没有采取没收等处置措施的情况下，通过一定的途径，主张对该资产的合法所有权而将其追回的机制。间接追回，是指依据本国法律或者执行另一缔约国法院发出的没收令，对被转移到本国境内的腐败资产进行没收后，再将其返还给另一缔约国的资产追回方式。两岸可以透过海协会与海基会的交流平台，借鉴国际刑事司法协助经验，优先确立毒品犯罪此类两岸所共同打击犯罪的罪赃追缴机制。[22]
4．加强两岸刑事司法人员交流
加强两岸刑事司法人员交流有利于加深双方的情感交流与互信，建立未来两岸间共同打击犯罪的基础。目前，两岸刑事司法机关可透过两岸红十字会及海协、海基两会协助或其他管道，由业务相关人员组成参访团，或举办学术研讨会，交流合作打击跨境犯罪之经验。例如：2001年7月间广东省公安厅邀请台湾警方派员至澳门，进行非正式洽谈“两岸共同合作打击犯罪”相关事宜；2001年7月台湾“中央”警察大学邀请大陆“中国警察学会”成员共15人来台参访，并与台湾警方进行非正式洽谈“两岸共同合作打击犯罪”事宜，会中达成多项共识，对未来合作机制建立良好基础；台湾地区刑事警察部门负责人郑清松也以台湾“刑事侦防协会”会员的“民间身分”，应大陆“中国警察学会”邀请，于2001年12月10日前往大陆访问12天。
5．构建区际“控制下交付”( Controlled Delivery）的合作机制
控制下交付，是国际社会在打击跨国境毒品犯罪斗争中创设并逐步发展起来的特殊侦查合作手段。这一新概念的提出，始于1988年维也纳国际大会通过的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药品公约》；随后，在1990年联合国第十七届特别会议上通过的《全球行动纲领》和1998年联合国第二十届特别会议上通过的《加强国际合作以处理世界性毒品问题的措施》中得到进一步完善和提升。
根据《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药品公约》的规定，控制下交付是指在一国或多国警察机关实行严密控制或者监督下，允许不法分子在跨国境运输的货物中非法夹带或隐匿的毒品进出口岸，通过货运人自己的管辖区域，在对其流转移交进行全程监控中发现其他涉案人员，掌握地下交易场所与交易方式，进而查明有关的犯罪组织、犯罪网络和贩毒路线等情况后，选择最佳时机将犯罪分子和毒品毒资全部缉捕收缴的侦查方式。[23]
在两岸之间不断强化区域合作、密切经贸联系和提升司法协助规格的今天，建立确保社会稳定和经济安全运行的警务合作新机制尤为必要，两岸警方需要认真总结国际社会对贩运中的毒品实施控制下交付的成功经验，探索将这一侦查手段引入两岸区际警务合作中来，并在借鉴国际规范和司法实践的基础上，把对毒品控制下交付的侦查合作方式扩大运用于查缉跨境犯罪的广泛领域。
6．建立和健全毒品犯罪情报资讯交流机制
“情报是我们一切思想和行动的基础”。克劳塞维茨的《战争论》中的这句名言一语道破了情报的作用和地位。“毒品违法犯罪中，往往是在A国种植毒品原植物，在B国进行制作加工，再经C国中转贩运至D国出售消费。事实证明，毒品违法犯罪活动从非法种植、制作、加工、贩运到消费，已经形成了一个国际化的犯罪循环体系。”[24]毒品违法犯罪的跨国性、跨地区性决定了禁毒工作仅依靠一个国家、地区、部门是难以完成的，必须加强国际交流与协作，有效地打击和防范毒品违法犯罪。国际或区际合作的主要内容就是情报的交流与协作。有的学者建议，在厦门和金门分别设立海峡两岸刑事案件协查办事处，全权处理两岸刑事案件司法协助和犯罪情报资讯交流事宜，并提议两岸各自设立的专门机构要实行定期会晤制度，传递交换刑事犯罪信息，讨论某些专门性议题。[25]这些建议都很有意义，但是由于政治原因，有些方案并不那么容易实现。笔者认为，两岸毒品犯罪情报资讯交流还是应该通过两岸间的官方或半官方的组织来实施为宜。例如，通过上文提到的通过大陆的“中国警察学会”和台湾地区的“刑事侦防协会”建立某种情资交流机制。
【注释】
[1]刘复晨：“蜂箱夹层藏着海洛因”，载《法制日报》2004年7月20日第10版。
[2]参见2007年《台湾反毒报告书》。
[3]郑佑民：“两岸合作打击毒品犯罪之研析”，载《展望与探索》2004年第2期。
[4]朱晓莉、曹文安：“海峡两岸毒品犯罪的互动及合作打击困境”，载《福建警察学院学报》2008年第1期。
[5]傅是杰：“闽台毒品犯罪问题研究”，载《福建警察学院学报》2008年第3期。
[6]林锦村：“论海峡两岸之刑事司法协助”，载《法令月刊》1996年第12期。
[7]数据来源于2007、2008年《台湾反毒报告书》。
[8]参见2000-2009年《台湾反毒报告书》。
[9]参见2008年《台湾反毒报告书》。
[10]赵国强：“‘一国两制’下的中国区际刑事司法协助”，载《广东外语外贸大学学报》2008年第5期。
[11]事实上，台湾地区对两岸合作打击刑事犯罪的需要更为突出，此种需要可从下文中的“1990 -2008年两岸函请对方协缉刑事犯统计表”中分析得出。
[12]沈道震、刘进福、宋筱元、曾正一：《两岸合作共同打击毒品犯罪之研究》，台湾两岸交流远景基金会2003年，第104页。
[13]同注[6]引文。
[14]唐荣智等：“海峡两岸司法协助课题研究”，载《台湾法研究学刊》2000年第1期。
[15]笔者对此点深有体会，笔者曾遇过这样一个案例，台籍被告人事实上是由大陆走私麻黄素到台湾制毒的，但由于缺少台湾方面的相关制毒证据，此案只能以走私制毒物品罪结案。
[16]卓冬美在台涉嫌在一起卖春案中行贿警察，之后潜逃到大陆，遭台湾司法部门通缉。卓冬美逃到大陆后继续从事诈骗集团行骗,2009年4月初被大陆司法机关逮捕，并遭大陆法院判处有期徒刑1年。2009年7月，福建省公安部门透过两岸司法协议，通知台湾“刑事局”派员接回。
[17] 2009年12月13日下午，白鸿森通过帮派分子杨浩雄安排，从台中荣总九楼病房，避开警方监控后，坐上接应车子，直奔台北县金山附近海岸，偷渡到厦门匿居。台刑事警察局和“法务部”先后行文给大陆相关部门，请依两岸司法互助协定，缉捕并遣返白鸿森和罗道坚。2010年3月6日，两岸司法部门依据《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，将因贪污案被判刑3年10个月脱逃大陆82天的国民党籍前彰化县“议长”白鸿森、同案被判刑4年4个月的其妹婿罗道坚以及协助逃跑的杨浩雄等共3人，由台警调干员从厦门经两门航线押解回台。
[18]时延安：“海峡两岸刑事合作新时代的来临—《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》解读”，载《法制日报》2009年5月20日第12版。
[19]高政异：“两岸共同打击犯罪之探讨”，载《2001年犯罪防治学术研讨会论文集》，第31-33页。
[20]事实上，大陆的“中国警察学会”和台湾的“刑事侦防协会”的交流早在1995年就已经开始了。1995年，“刑事侦防协会”组织台湾现职警员组团赴北京，协商两岸合作打击犯罪破冰之旅。随后2001年大陆“警察学会”组团来台参访交流，借由两岸警方的互访，已成功奠定“携手共同打击犯罪、维护两岸社会稳定”基础，并开展两岸犯罪情资交换管道，拓建两岸刑事犯协助缉捕及遣返程序。
[21]黄风：《引渡制度》（增订本），法律出版社1997年版，第1、2、6页。
[22]杨宇冠、吴高庆主编：《〈联合国反腐败公约〉解读》，中国人民公安大学出版社2004年版，第457 -456页。
[23]易志华：“跨境侦查合作中的控制下交付”，载《江苏警官学院学报》2004年第3期。
[24]马忠红：“情报在禁毒工作中的价值”，载《公安研究》2002年第6期。
[25]谢立功：“两岸刑事司法互助之规划—试拟两岸刑事司法互助协议草案”，载赵秉志、何超明主编：《中国区际刑事司法协助探索》，中国人民公安大学出版社2003年版，第287页。
