海峡两岸跨境毒品犯罪的刑事司法协助问题
随着我国改革开放政策的进一步深化以及1987年台湾当局开放大陆人民赴台探亲以来，两岸的交流日益密切，经贸往来日益频繁、人员往来不断增加，但随之而来的是两岸日益严峻的跨境犯罪问题，跨境毒品犯罪作为两岸跨境犯罪的主要形式之一已死灰复燃并迅速蔓延。毒品犯罪分子充分利用两岸便利的交通条件和法域差异，建立起制造、贩卖、走私毒品的犯罪团伙和网络，打击跨境毒品犯罪活动已成为两岸所面临的一项严峻任务。
一、两岸跨境毒品犯罪的现状
两岸跨境毒品犯罪主要是指某一毒品犯罪行为从策划、实施到危害结果的发生、犯罪分子的逃匿等整个过程跨越大陆与台湾地区。两岸跨境毒品犯罪经历了从无到有，从少到多的不断变化和发展的过程，总体可归结为“人（毒贩）在两岸窜，货（毒品）往台湾流”的态势。现将两岸跨境毒品犯罪的现状分析如下：
（一）台湾毒贩将大陆地区作为毒品走私台湾的主要通道和跳板
金三角是世界上鸦片与海洛因的主要产地，也是中国大陆最主要的毒品来源，金三角毒品的运输通道，有利用缅泰边境与湄公河通道，经泰国输送至海外；有过老挝、越南经海路贩运至广东，再分销至中国香港和澳大利亚；还有著名的“中国通道”，也就是利用中缅之间2000多公里长的边界线，经中国云南、广东向中国全线渗透，多头走私海洛因、安非他命，再分销到日本、澳大利亚、加拿大、东南亚等国以及中国大陆、香港、台湾等地区，云南省也因与缅甸、老挝交界的关系（邻近金三角），成为国际贩毒组织转运海洛因至全世界最重要的通道与源头，据估计约有八成的海洛因是经云南人境大陆，[1]由此可知，中国大陆仍是金三角地区毒品向外渗透最主要的通道。而台湾的海洛因来自于金三角者，其走私方式，多以渔船、货柜、夹带走私方式并有邮包走私、吞食、塞肛或赴毒源地购买、人货分离等方式，经泰国或大陆，辗转流入台湾，毒品经由大陆的走私路线有自缅甸经昆明，过厦门、香港到台湾，也有自泰国经香港而至台湾等多条的贩毒走私路线。根据台湾有关部门的统计，[2]自1998年至2006年，台湾地区平均每年缉获的（甲基）安非他命在过去几年多来自于中国大陆、台闽地区或“地区不明”等，但2002年始来源地为台闽地区的数量有逐年上升之趋势，而中国大陆的缉获量自2003年起有下降之趋势，2006年度，31.1%的（甲基）安非他命缉获量来自台闽地区；自1998年至2006年，台湾地区平均每年缉获海洛因来源地包括泰国、中国大陆、地区不明、其他地区、台闽地区与缅甸等，2006年度将近20％的海洛因缉获量来自泰国，台闽地区与中国大陆共占约14%。因此，台湾官方与学者均认为，大陆地区系台湾毒品的主要来源地之一。
（二）两岸贩毒组织利用各自优势合作制造冰毒
冰毒的重要原料—麻黄素，主要产地在大陆，但是制毒高手多在台湾，因此大陆地区与台湾地区的相关毒品犯罪组织进行跨境合作，加工制毒技术与设备由台湾流入，使台湾毒贩与大陆毒贩相结合，并由台湾毒贩传授技术、资金、原料、通讯器具，大陆毒贩则利用人脉与地理条件，在大陆东南沿海设置工厂，再走私至日、韩、台，也因此许多台湾的制造冰毒的犯罪集团，西移大陆东南地区，从大陆生产制造后再走私回台湾。2000年后，大陆地区加大了对制造冰毒犯罪的打击力度，这些制造冰毒集团遂逐渐移回台湾或东南亚，[3]这在客观上加剧了大陆向台湾走私制毒物品的犯罪活动的发生。
（三）两岸跨境毒品犯罪呈现“枪毒同源，枪毒同流”的趋势
近年来，台湾黑社会组织如“竹联帮”、“天道盟”涉足毒品犯罪日益增多，一部分黑社会成员负案在身，为逃避台湾警方通缉“跑路”到大陆，与境内贩毒人员勾结共同实施毒品犯罪。为保证毒品、毒资安全，对抗警方查缉，或应付黑社会火拼，他们想方设法获取枪支武器，武装护毒，[4]成为两岸治安的重大隐患。据福建警方统计，2001年至2008年，福建省各级公安机关共破获涉枪涉黑的涉台毒品犯罪案件5起，缴获各类枪支31支、子弹 1108发。2001年，福建省公安机关抓获的台湾籍贩毒集团主犯丛某，就系台湾黑社会组织“天道盟”的头目，在台湾地区有两起命案在身。2002年4月13日，厦门市公安机关摧毁一个以台湾籍毒贩为首的走私、贩卖毒品团伙，当场缴获制式冲锋枪24支、子弹600余发。2004年2月7日，厦门警方摧毁一台湾籍毒品犯罪集团的制毒工厂，抓获台湾籍犯罪嫌疑人4名，缴获冰毒半成品69.42公斤、汽车2部、进口的制式枪支3支、子弹446发、毒资270余万元以及大批制毒设备、器具和化学配剂。[5]
二、两岸跨境毒品犯罪刑事司法协助的现有模式
两岸打击跨境犯罪的刑事司法协助开始于上世纪80年代末，早期仅限于个案上的协助，直到1990年《金门协议》的签定，但这样的协助也只局限于人犯的遣返和移交。近年来，针对两岸跨境犯罪的新形势，两岸警方已经在个案上开始了全面的司法协助，2009年4月26日《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的签署，更是为两岸全面合作打击跨境犯罪构建了制度性的蓝图。两岸跨境毒品犯罪刑事司法协助也正是遵循着以上的模式来开展的。
（一）“窗口式移交”
1989年2月27日，台湾人杨明宗在台湾桃园市杀害一男子后经菲律宾潜逃至大陆，同年3月3日被内地公安机关逮捕，国际刑警组织中国国家中心局通过新加坡国家中心局向台湾警方传递了希望遣返该案犯的信息。1989年4月2日，在得到台湾警方的默认后，大陆公安机关将逃犯杨宗明押送至新加坡，再由台湾警方将其押解回台湾地区受审，从而完成两岸首例遣返刑事罪犯的合作。[6]该案的司法协助模式被称为“窗口式移交”。
“窗口式移交”是两岸在缺乏直接沟通渠道之下的一种无奈之举，后来由于成本的考量及《金门协议》的签订，这种经由国外移交刑事犯的模式就没有再使用过，但这看似迂回的司法协助模式体现两岸开展刑事司法协助的必要性与紧迫性，并开辟了两岸进行刑事司法协助的良好开端。
（二）《金门协议》
1.《金门协议》的背景及相关内容
1990年7月22日，台湾方面以极不人道的方式遣返大陆渔船“闽平渔5540号”，造成25名大陆私渡人员窒息死亡。同年8月13日，又将50名私渡人员强行并船遣返，导致“闽平渔5202号”被台军舰撞沉，21人落水遇难。海难事件发生后，两岸舆论界以及民众一片哗然，台湾当局在各方强烈谴责声中不得不暂停遣返大陆渔民。为避免再出现死伤悲剧，1990年8月，中国红十字总会向台湾红十字组织建议，双方签定遣返作业协议。1990年9月11日至13日，两岸红十字组织以个人名义在金门通过商谈达成了《海峡两岸红十字组织有关海上遣返协议》，简称《金门协议》。《金门协议》成为1949年以来海峡两岸分别授权的民间团体签订的第一个书面协议。
根据《金门协议》的规定，凡违反有关规定进入对方区域的居民或刑事嫌疑犯或刑事犯，经一方将查获的待遣返人士造册后，经由两岸红十字会或海基、海协两会，传送到另一方主管部门，经查核无误后，双方商定时间、地点遣返交接，遣返交接双方均用红十字专用船，并用民用船只在约定地点引导。遣返船、引导船均悬挂白底红十字旗（不挂其他旗帜．不使用其他的标志）。遣返交接时，应由双方事先约定的代表二方签署交接见证书。
此协定的签订，使两岸对于刑事嫌疑犯或通缉犯的遣返（包含涉毒犯），无需再经由第三国辗转遣送，使遣送作业更加便捷。截至2009年1月，根据《金门协议》，两岸红十字组织共同实施双向遣返作业212批，双向遣返38936人。其中，大陆向台方遣返非法人境人员、刑事犯、刑事嫌疑人91批366人。《金门协议》是目前两岸遣返刑事罪犯的主要模式，涉毒罪犯也多以此模式遣返，据统计，[7]2006至2007年两年间大陆警方依据《金门协议》向台湾遣返13名毒品通缉犯。
2.《金门协议》的相关涉毒案例
（1)陈金煌遣返案
2005年6月17日上午，两岸红十字会人员依《金门协议》规定，于马祖完成嫌犯陈金煌交接手续。嫌犯陈金煌因涉嫌在台湾从事毒品犯罪活动，被台湾嘉义“地方法院检察署”通缉后潜逃藏匿于大陆地区，台湾警方透过海峡交流基金会及台湾红十字会总会等相关单位，转请大陆警方协缉遣返，经大陆警方全力侦破予以逮捕。
台湾警方对此次遣返案的评价为：“此次执行遣返经缜密规划，终能圆满达成任务，对于两岸共同合作打击犯罪之执行，又注入一剂强心剂，不仅对于警察工作士气有鼓舞作用，对潜逃大陆之刑事通缉犯，亦有当头棒喝之效，另对治安维护亦具有正面意义。”
(2）两岸遣返史上人数最多的黄某淇等25人案
2007年1月26日，大陆警方将藏匿大陆地区的台湾通缉犯黄某淇等25人依照《金门协议》循“马尾—马祖”路线遣返回台湾，创下两岸警方合作打击跨境犯罪集团遣返人数最多之历史纪录。本次遣返25人中，涉嫌毒品犯罪的有4人。
台湾警方对此次遣返案的评价为：“本次能顺利遣返25名通缉犯返台究办，再次特别感谢大陆公安单位协助与配合，期盼未来两岸警方除继续加强合作联系外，更应加快脚步促成两岸警方交流、组团互访、构建治安合作网络，以有效保障两岸人民生命、财产安全。”
（3）刘某煌遣返案
2009年5月26日，两岸依《金门协议》规定，通过“马尾—马祖”管道，遣返潜逃藏匿于大陆地区的嫌犯刘某煌。刘某煌因涉嫌走私毒品安非他命27公斤，2000年6月于高雄地区涉嫌运送、贩卖毒品遭逮捕，被台湾台南“地方法院检察署”、台湾“高雄地方法院检察署”发布通缉。台湾警方通过“两岸共同打击犯罪联系机制”，洽请大陆警方协助缉捕该嫌犯。
台湾警方对此次遣返案的评价为：“2009年4月26日第三次江陈会在双方对等、尊严、互利的原则下，签署《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，将民众关切的重大刑事犯罪纳入双方合作范围，并建构制度化合作机制，以提升打击两岸跨境犯罪成效。《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》签署后，两岸警方再次展现共同打击跨境犯罪之决心，将潜逃大陆地区刑事（通缉）犯遣返回台，对于两岸合作共同打击犯罪，又注入一剂强心剂，对治安维护工作亦有重大正面意义。希冀未来透过两岸警方制度化、常态化联系管道，建立两岸执法人员更紧密之合作关系。”
（三）澳门模式
1．澳门模式的背景及相关内容
所谓“澳门模式”，即大陆公安机关查缉到台湾通缉犯，在查核身分无误后，大陆公安机关将其列为“不受欢迎人士”驱逐出境抵达澳门，由澳门警方协助押解，同时间台湾刑事司法部门派员抵澳门机场押接，在通缉犯登上台湾航空班机后，便完成合作打击犯罪的任务。
透过“澳门模式”追缉逃犯，应可溯源1990年两岸签署《金门协议》，《金门协议》虽具刑事司法互助性质，但只是针对双方偷渡犯与刑事（嫌疑）犯的海上遣返事宜所达成的协议。近年来常有一些台籍人员在台犯案后流窜到大陆，与当地不法分子犯罪合流，严重破坏大陆的社会治安。因此两岸刑事司法机关透过私下合作管道另辟“澳门模式”，并取得了一定的成效，例如1990年台湾“四海帮”头目杨光南、2002年潜逃大陆8年多的“穿山甲”詹龙栏、涉及天道盟“太阳会”头目吴桐潭命案及台中监理站运钞车抢案的陈文铭等人，都是循此模式遣返台湾归案受审。
2.“澳门模式”的相关涉毒案例：台湾“毒贩教父”黄上丰遣返案
2009年4月30日，广东公安从珠海看守所押解有台湾“毒贩教父”之称的黄上丰出狱到澳门，由澳门警方在机场管制区内，双方签署交接书后，旋即由台警方把黄押解登机返台，成为第三次陈江会签署共同打击犯罪及司法互助协议后，首位被遣返的要犯。
黄上丰其母涉嫌贩卖海洛因，1994年10月4日被台湾高雄“地方法院检察署”检察官张金涂指挥侦办查获到案并收押禁见。黄上丰因而怀恨在心，1994年11月初购得制式手枪4把、子弹110颗后，于1995年1月8日以每人新台币100万元之代价唆使共犯锺某福、张某旗二人持枪，骑乘由黄上丰妻子提供之重机车至张检察官住所埋伏，并趁张检察官出门开车上班之际朝其下半身枪击12发，被害人中弹后不支倒地，经邻居报警送医急救后，紧急输血6000ml始救回一命。黄上丰为制造不在场证明，即于案发前出境至香港，事机败露后，长期潜逃匿居大陆地区。案发后仍持续隔海遥控贩毒，在大陆地区勾结詹某栏等多名通缉要犯与在台共犯，以货柜载运、模具夹带及渔船走私海洛因、安非他命等各类毒品，跨境遥控制毒、运毒来台，分析走私来台毒品数量至少有数百公斤之多，俨然成为两岸跨境走私贩运毒品之大毒枭。1999年12月，黄上丰因在大陆犯故意伤害罪，被广东省司法部门依法判处有期徒刑13年。刑满释放后，2007年11月1日，黄上丰又因非法持有枪支和私藏弹药，被广东省公安机关查获，被广东省司法部门判处有期徒刑1年6个月，至2009年4月30日服刑期满，台湾警方在得知黄上丰即将刑满出狱时，即积极和大陆警方接洽遣返事宜。
（四）全面司法协助的新模式
1．全面司法协助新模式的背景及相关内容
上文谈到的三种模式，多适用于人犯的遣返，这种主要针对“已经发生”案件的模式，在打击“正在发生”的案件时，则显得“力不从心”，这显然不利于两岸及时高效地打击跨境毒品犯罪。于是，两岸警方在传统的司法协助模式外，正寻求一种全面的司法协助模式，即两岸警方通过构建个案犯罪情资沟通平台和统一行动部署机制，并以期将这种全面司法协助模式常态化和制度化。近年来这种全面司法协助模式的开展，极大提升了两岸打击跨境毒品犯罪的成效。根据下图表[8]我们不难看出，两岸警方合作缉毒的成功案例正经历着从无到有、从少到多的良好态势。据台湾方面的统计：“2007年度台湾‘法务部调查局’与大陆缉毒相关单位合作侦破3案，逮捕嫌犯43人，缉获毒品海洛因12.18公斤，安非他命成品66公斤、半成品897公斤、原料1 850公斤，恺他命3.8124公斤，摇头丸0.9358公斤；2007年‘刑事警察局’与大陆公安单位经由情资交换，破获张某等人涉嫌安非他命制毒工厂，现场并起获安非他命成品、半成品、麻黄素各约3公斤及制毒工具一批等，绩效良好。”[9]
2．全面司法协助新模式的相关案例：“707”特大走私毒品案
2006年2月3日，经过长期缜密侦查，在国家禁毒委、公安部、海关总署的统一指挥协调下，昆明海关缉私局联合泰国警方、台湾地区警方彻底铲除了以台湾人钟万亿为首的特大国际贩毒集团，缴获高纯度海洛因57.4公斤，市值2亿多元人民币，抓获多名犯罪嫌疑人。该案缴获的海洛因为近年来台湾地区查获的最大一宗货柜走私海洛因案。该案的成功破获堪称是两岸警方首次开展打击毒品走私犯罪全面司法协助模式的范例，也是大陆海关缉私警察与台湾地区警方合作双赢的一次实践，是两岸警方维护和保障两岸同胞共同切身利益所作具体努力的结果，为两岸警方进一步打击刑事犯罪合作奠定了基础。
上述案例，是两岸警方借由海协会与海基会既有的沟通管道，通过交换犯罪情资，统一展开联合查缉行动，最终破获贩毒组织。此种联合查缉行动，须在时间上密切配合，并精确地掌握情资，不让毒贩之间有通报讯息的时间与空间，才能在两岸异地共同侦破贩毒集团。
三、两岸跨境毒品犯罪刑事司法协助的困境
从两岸跨境毒品犯罪刑事司法协助的现有模式上看，自发、临时性的协助多于常规性的协助，个案的协助多于制度性的协助，而且这种协助还因两岸的政治关系时断时续。
（一）“一国两制”与两岸刑事司法协助的政治定位之争
目前，两岸刑事司法协助的政治地位问题，即两岸刑事司法协助是属于区际还是国际刑事司法协助，在两岸学者或官方之间还存在着争议。大陆的学者与官方代表一致认为两岸之间的司法协助属于区际司法协助，而部分台湾学者与官方代表则认为两岸之间的司法协助属于国际司法协助。“这两种刑事司法协助在协助内容方面基本一致，但其性质是截然不同的。国际刑事司法协助的产生是建基在国家主权理念之上的，与国家主权息息相关，可以说属于刑事领域的国家对外事务；而区际刑事司法协助的产生与国家主权并无直接联系，只是一个国家内部不同法域之间的合作关系，完全属于国家的内部事务。”[10]
这种争议的实质在于是否将“一国两制”作为两岸刑事司法协助模式的基本原则。毫无疑问，大陆与台湾地区的刑事司法协助正确的政治地位应是区际司法协助。“一国两制”的方针政策是产生中国区际刑事司法协助最根本、最直接的因素，因此，要建立起一套符合中国国情的区际刑事司法协助制度，就必须以“一国两制”的方针政策为基石。近来有台湾学者提出，两岸应就“客观现实需要”，[11]抛弃“国家主权”的争议问题，而基于司法互助的实质内涵加以应用。实际上，两岸司法协助的政治定位问题是无法回避的问题，所谓“名不正则言不顺”，这个问题不解决好，将极大程度地影响两岸司法协助的成效，事实也证明了这一点。1999年李登辉抛出“两国论”后，直接导致了1999年7月至2000年2月间，两岸依《金门协议》遣返人犯作业停顿达8个多月之久，造成了遣返作业时断时续的局面。[12]
1990-2008年两岸函请对方协缉刑事犯统计表
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│台湾地区 │大陆地区 │
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│人数（人）│所涉犯罪 │人数（人）│所涉犯罪│
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│767 │跨境掳人勒赎、伪造货│18 │劫机 │
│ │币、诈欺洗钱及走私毒│ │ │
│ │品等重大犯罪 │ │ │
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（数据来源：海协会与海基会相关统计）
（二）（（金门协议》内涵不足
首先，《金门协议》是由民间组织之间达成的协议，对两岸官方并无实质上的法律约束力。[13]它的落实，只能有赖于两岸的自愿配合与协调，而不是协议本身的效力。其次，它虽然是海峡两岸签订的第一份正式协议，但它不能涵盖两岸在刑事司法协助领域的所有问题，而且该协议的实施限于个案协商，没有形成制度化的协助管道，影响了遣返和移送的效率。最后，两岸对该协议的认识存在分歧。由于台湾地区方面将两岸之间的遣返移交等同于国与国之间的引渡，坚持“己方人民不遣返”、“政治犯不遣返”、“宗教和军事犯不遣返”、“已进人司法程序不遣返”等原则，为遣返设置了许多人为的障碍。[14]
（三）两岸未形成稳定的打击跨境毒品犯罪司法协助机制
目前，两岸打击跨境毒品犯罪的司法协助模式仍主要是《金门协议》模式，而《金门协议》仅规范刑事犯的遣返、传递情资与司法案件证据之调查，并无联合办案协议，或打击毒品的互助协定，司法协助不足，这显然无法应对日益猖撅的跨境毒品犯罪，使得合作打击跨境毒品犯罪的成效受到限制。与《东盟和中国禁毒合作行动计划》及《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》开展的司法协助相比（具体见下表），两岸开展的打击跨境毒品犯罪的司法协助项目就显得不足了。近年来两岸虽然已经出现了突破《金门协议》，通过海协会、海基会进行传递案件情报信息、委托调查案件证据的合作打击跨境毒品的案例，但仍只是停留于个案的协助上，两岸并未形成稳定的刑事司法协助机制。
合作机制（两岸、东盟、上海合作组织）之合作项目比较
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│ │两岸合作机制│大陆与东盟合作机制│上海合作组织机制│
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│人员交换和培训 │ │○ │○ │
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│执法合作、联合行动 │○ │○ │○ │
├──────────┼──────┼─────────┼────────┤
│采取互助侦查措施 │○ │○ │○ │
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│共同落实国际反毒公约│ │○ │○ │
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│控制下交付 │ │ │○ │
├──────────┼──────┼─────────┼────────┤
│提供司法协助 │○ │○ │○ │
└──────────┴──────┴─────────┴────────┘
┌─────────────┬─┬─┬─┐
│建立共同易制毒化学品的进出│ │○│○│
│口的核查标准 │ │ │ │
├─────────────┼─┼─┼─┤
│在合作中成立工作小组以协调│ │○│○│
│解决问题 │ │ │ │
├─────────────┼─┼─┼─┤
│交换执行情况的材料、统计资│ │○│○│
│料及方法建议 │ │ │ │
├─────────────┼─┼─┼─┤
│加强法律立法，消弭法律落差│ │○│○│
├─────────────┼─┼─┼─┤
│情资交换 │○│○│○│
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（四）两岸警方未建立直接联系管道
目前两岸警方的合作是透过海协会与海基会或其他民间团体（如台商协会等）协助转达犯罪情资，两岸并未具有直接联系管道，但目前跨境毒品犯罪案件日渐增多，而两岸警方合作侦办跨境毒品犯罪却又存在困境，最主要在于现行的间接联系管道已无法满足打击犯罪的需求，犯罪情资沟通的效率有待提高。由于两岸警方无直接联系管道，导致有些案件的基本资料、犯罪事实搜集和回复时间难以掌握，延宕破案时机，阻窒有效向上发展案情，追查幕后“主事者”。[15]以当前两岸跨境毒品交易模式而言，主犯往往在境外遥控指挥，成员遍及两岸，跨境规划交易地点、方式，分工细腻，利用台湾海峡和两岸警方间接联系管道的时间差为时空障碍逃避打击。另外由于目前两岸间并没有货币兑换机制，毒资通过地下汇兑，变成当前跨境毒品犯罪最主要的洗钱模式，相关数据统计，每年两岸地下汇兑超过数百亿新台币，已严重影响社会经济秩序。
