论约束人大代表履职的现实手段

　　（二）立法约束存在的问题1.某些约束立法本身存在合法性缺陷通过立法权的行使，对代表个体的履职进行约束，实质是对民主政治权利微观运作的调控必须慎重，并注重规定内容的实质合法性。如浙江省代表法实施办法第三十一条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团，可以安排本级人民代表大会代表向原选区或原选举单位汇报执行职务的情况，征询意见。”该条款授予了人大常委会启动同级人大代表接受原选举单位监督的权力，但它在实践中将引起启动监督的权力易位，变相地剥夺原选区和选举单位的监督启动权，是不合法的。

　　2.非法约束现实中，人大常委会主任会议、人大常委会办事机构和工作机构经常会制定一些代表工作制度，涉及新增、加重代表义务的内容是缺乏合法性的。如各地人大常委会工作机构制定代表履职登记制度，要求代表必须填写履职情况，有些地方还将其作为对代表履职进行考核的依据。虽然这些做法能够对代表履职行为产生约束效果，但人大常委会工作机构是无权制定该约束制度的。如何纠正呢？可以运用自我约束的方法。人大常委会工作机构可以引导、协助代表小组定订本组代表的履职登记制度，启动代表集体对个体的约束机制，通过代表向代表小组报告履职情况，代表小组对代表履职进行评议来达到约束效果。

　　五、四种约束手段的合理运用在现实政治和法律框架下存在的四种约束手段在功能上具有高度的互补性，利用好这些本土资源，可以避免另起炉灶进行空想性的制度设计，实现对代表不作为和不当作为的系统约束。

　　（一）综合运用四种约束手段的优点1.实现约束来源的广泛性监督约束的主体是选举人及除此之外的人民，权利来源于代表获得实际代理职能后的公平性权利生成，属于一种社会权利[19]。自我约束的主体是代表和代表集体，权利来源于个人或集体的意思自治，属于一种自治权利。政治约束的主体是中国共产党，权力来源于由人民选择、历史形成并不断加强先进性建设的被高度认同的政治权力，属于一种政党权力。立法约束的约束主体是人大及其常委会，权力来源是立法权，属于一种国家权力。四种约束手段通过广泛的主体和权力（利）实现对代表的约束。

　　2.实现约束方式的互补性从约束的形态讲，既有外部的约束，如监督约束、普遍约束和立法约束；也有内部的约束，如自我约束和部分约束。从约束的对象讲，既有对特定代表的约束，如选举人监督约束、自我约束、部分约束；也有对不特定代表的约束，如人民监督约束、立法约束、普遍约束等。从约束的程度上讲，既有刚性的约束，如监督约束可以引起罢免追究，政治约束可以引起政治责任追究，立法约束可以引起法律责任追究；也有柔性的约束，如自我约束依赖个人自觉和自愿。

　　3.实现约束内容的互补性立法约束的内容往往比较原则，而自我约束内容比较具体和灵活，两者可以形成互补。立法约束的内容较之现实的发展容易滞后，而政治约束比较及时和灵活，可以为立法滞后提供强大的制度补充，并在条件成熟时转化为立法约束。

　　（二）四种约束手段的合理化和系统性运用1.立法应及时回应和确认其余三种约束方式一是立法应全面回应实有的监督约束手段。目前，代表法仅仅对选举人监督权作出了规定，但没有明确规定人民监督权，应及时将宪法规定的抽象监督权具体化。二是立法应及时回应政治约束中的普遍约束，将党的意志转变成国家意志。如上文提到的中央9号文件下发5年后，代表法才启动修改程序，间隔时间显然过长，立法节奏把握不合理。三是立法应及时回应自我约束。应在制度上鼓励代表小组建立内部的“自治规章”，实现一定程度的“自治”。对于“自治规章”中某些成熟的创造性制度，如上文所提及的代表集体商议制度、代表合议制度等，及时进行立法确认，使自我约束所取得的经验得到更大范围的推广和运用。

　　2.实施外部约束要特别注重手段的合法性和可操作性一是在立法约束中，要增强立法约束的配套性规定，使立法约束的内容更容易操作。如代表法应设定行使监督权的具体程序，特别是如何进行罢免，对代表不接受监督的情况要提供可行的救济措施。二是监督权约束要确保条件的成熟。新闻媒体的揭露报道是实施监督约束的重要条件，但“人们对我国新闻监督的批评主要集中于新闻监督真实性的不足上”。[20]因此，要加强对新闻媒体报道真实性的监管。三是在政治约束中，要慎重运用普遍约束的手段，只有在问题具有普遍性，急需应对和解决；具有复杂性，需要时间观测和检验约束效果的情况下方可使用。

　　3.推动外部约束的内部化注重将外部约束内部化，可以降低约束成本。一是要形成有利于内部化的主体条件。优化选举制度，完善代表结构，合理实施代表候选人的推荐制度，将酝酿确定正式代表候选人程序化、透明化，保证愿意和有能力知政、参政、议政和督政的人成为代表[21]。同时建立代表的退出机制。目前法律设定的代表退出机制成本过高，举行罢免难度较大，可以通过政治约束手段予以补充。如2010年《中共沈阳市委关于进一步加强人大工作的若干意见》第十六条规定：“对代表在任期内不积极履行职责，或经代表资格审查委员会审查认定已不具备代表资格的代表，劝其辞去或依法罢免其代表职务。”二是要营造有利于代表履职的舆论氛围，加强代表培训，增强代表实施自我约束的意识。三是要发挥集体约束的作用，以自我约束的集体意识感染代表个体，推动代表个体自觉实施自我约束。

【注释】
[1]吴邦国委员长在近几年的人大常委会工作报告中均反复强调和重申了上述观点；参阅徐晓林、王亚平：《中国共产党对人民代表大会制度的理论总结与创新》，载《政治学研究》2003年第4期。
[2]曾庆辉：《如何加强对人大代表的监督》，载《楚天主人》2010年第9期，第29页；又见樊小周：《完善对人大代表权力的制约机制》，载《陕西行政学院学报》2008年第1期。
[3]《辞海》，上海辞书出版社1999年出版（缩印本），第1390页。
[4]马岭：《宪法权利与法律权利：区别何在？》，载《环球法律评论》2008年第1期。
[5]汪向东：《析选举权监督权和罢免权的相互关系》，载《社会主义研究》1988年第3期。
[6]李志刚：《建立选民监督代表制度的思考》，载《人大研究》2004年第12期。
[7]笔者以“代表雷人”、“代表违法”等关键词，在百度上搜索，共查询到相关结果约2670000条和7030000条。
[8]黄玉清：《冲突与选择——论人大代表的代表性》，2004年中国人民大学国际关系学院政治学系“政治文明与中国政治现代化”国际研讨会论文集2，第398、399、400页。
[9]潘云华著：《社会主义人民主权实现论》，高等教育出版社2011年3月第1版，第14页。
[10][英]A.H.Birch著：《代表》，朱坚章主译、王浩博译，台北幼狮文化事业公司1978年7月版，第60、72页；王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年12月第1版，第229、230页。
[11]周叶中著：《代议制度比较研究》，武汉大学出版社2005年出版，第93页。
[12]参阅王广辉：《当前我国人大代表素质的几点思考》，载《法商研究》1995年第6期。
[13]一个典型的例子是，某一代表小组根据小组企业家代表多、代表小组活动参与率低的特点，召集所有代表共同讨论后规定，凡是不参加活动的代表每次必须缴纳1000元用于开展代表活动。规定制定后，该代表小组活动的参与率有了较大程度的提高。可见，这一根据实际情况且经代表集体同意而建立的自治性规则，既能避免合法性争议，又有实际效果。
[14][15]参阅拙文：《对“人大代表建议督办合议制”的思考》，载《人大研究》2008年第4期，人大复印资料《中国政治》2008年第6期全文转载。
[16]卞愉清、顾全栋：《论人大代表的代表意识》，载《政治与法律》1999年第6期。
[17]张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年10月第1版，第382页。
[18]中央9号文件制定的社会背景是2003年前后各地出现了“自荐人大代表”、“人大代表工作室”、“代表在线”、“代表自费广告征集议案”等民主新事物；政治背景是，2004年胡锦涛总书记在《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》中提出：“要进一步规范人民代表大会代表的活动方式，引导和发挥好人民代表大会代表依法履行职责的积极性，充分发挥他们的作用。”
[19]参阅黄俊辉：《论权利的社会性本质》，载《法制建设》2009年第3期，第188页。
[20]参阅陈小彪：《在事件与文本之间——新闻监督中“真实性”及其把握》，载《黔南民族师范学院学报》2008年第4期。
[21]参阅陈晗：《理论界关于人大代表选举制度的意见综述》，载《人大研究》2008年第12期，第24页。