论约束人大代表履职的现实手段
【摘要】现实政治和法律框架下存在的四种约束手段，在功能上具有高度的互补性，利用好这些本土资源，可以避免另起炉灶进行空想的制度设计，实现对代表不作为和不当作为的系统约束。
【关键词】人大代表履职
坚持和完善人民代表大会制度一个重要的方面是要充分发挥人大代表的作用[1]。但部分代表在当选后履职存在不作为和不当作为等现象[2]，影响了代表作用的发挥，这就对约束代表履职提出了现实性的要求。所谓约束，即“控制，管束”之意[3]。笔者认为，约束代表履职，就是控制、管束和防范代表不作为和不当作为。在中国政治和法律本土资源中，存在着监督约束、自我约束、政治约束和立法约束等四种约束代表履职的手段，它们各自有着不同的内涵和运作机制。
一、监督约束在法理上，人大代表具有代理权能的事实，产生了对代表的两种监督权：一是选举人监督权，二是人民监督权。
（一）选举人的监督约束1.选举人监督权的法律设定现行代表法第四十五条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”第四十七条规定：“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被提出罢免的代表有权出席罢免该代表的会议提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。”根据上述法律，选举人（选民或原选举单位）对被选举人（人大代表）实施监督可以产生两种约束形态，分别是目的性约束和效果性约束。
2.目的性约束是指选举人进行明示或默示的意思表示，使代表了解选举人的意愿或利益所在，促使代表有目的地作为或不作为。基于选举人目的性约束的行使，代表应该积极行使以下事项：一是经常性地联系原选举单位或者选民，听取其要求和意见；二是接受原选举单位或选民的委托，提出相关的代表议案、建议；三是在人代会期间充分反映原选举单位或选民的意见；四是在表决有关事项时，按照最符合原选举单位或选民利益的方式，赞同或否决有关事项。
3.效果性约束是指选举人有权了解代表的履职过程，对其效果作出评价，决定是否作出相关法律惩戒行为，从而对代表下一阶段的履职产生约束性影响。实践中，效果性约束可以使代表作出以下行为：一是代表向选举人述职；二是接受选举人的询问；三是代表受到选举人履职评价的约束性影响，调整履职行为以达到选举人的要求。
（二）人民的监督约束1.客观存在的人民监督权我国现行宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”可见，宪法赋予人民对执行国家职权的人员享有监督权。但这是一种抽象的权利，“在一个抽象的宪法权利里，可以引申出一系列具体的法律权利，宪法权利是这一系列具体法律权利的抽象概括。这些由宪法权利派生出来的法律权利一般都规定在具体的部门法里，它们是具体的，可直接操作的”。[4]现行代表法第二条第三款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”尽管代表法没有明确赋予人民对代表的监督权，但从上述法条来看，代表拥有对人民的利益进行代言和代理的实际权能。结合宪法监督权的抽象规定，不难推导出人民对代表履职情况拥有具体的监督权，可称为人民监督权。
2.人民监督约束的两种形态人民对代表的监督也可产生目的性约束和效果性约束两种约束形态。目的性约束与上文的同类约束内容基本一致，但在代表联系监督主体、了解其意愿方面不同，还有代表参与接访人民群众的形式也不同。
人民监督的效果性约束与上文的同类约束的行使方式不同。“从我国人民监督存在的问题来看，除了人民监督的渠道还不够畅通之外，最主要的还是人民监督缺乏必要的约束力。要改变这种状况，就必须提高人民监督的权威性。”[5]有鉴于此，选举人监督约束和人民监督约束都可以与公共媒体监督相结合，提升监督约束的及时性、便利性和权威性[6]。近年来，公共媒体对代表“雷人”言论、违法违纪行为的披露报道非常多，形成了有力的新闻监督[7]。选举人和人民群众都可以通过新闻媒介的报道，参与对代表履职进行公共评价，形成强大的公众舆论和道德谴责，引发有权主体对代表不作为或不当作为进行处置。
（三）选举人监督约束和人民监督约束存在内部冲突1.代表的角色冲突引发监督约束的冲突一方面，选举的事实决定了代表需要代言选举人的利益（选区利益、局部利益），另一方面，集体主义的政治伦理又决定了代表需要代言人民群众的利益（整体利益、全局利益），代表将面对选区利益和整体利益产生冲突时如何行为的困境[8]。同样，代表在接受两种监督主体的监督时，面对有可能相互冲突的约束意志，也存在行为选择的困难。
2.有局限性的解决方法传统中国政治资源为解决上述冲突和困境提供了两种方法。第一种是传统社会主义的整体主义方法，强调人民利益的一致性与统一性[9]。在操作上，将选举人利益与整体利益强行纳入“人民利益”的抽象范畴，强力忽略其差异性。但这种方法在利益多元化的市场经济时代已显得过于粗陋和不符合实际。第二种方法是利用“整体的代表”概念对“局部的代表”概念的道德优越性。前者要求代表整体利益，后者要求代表代言选区利益。社会主义集体主义的道德价值导向，可以使与选举人利益关联性不强的代表（由现行选举制度造成的），更加亲近和认同“整体的代表”，而否定“局部的代表”的价值。
然而，第二种方法存在很大的问题。原因是“整体的代表”作为个体的、兼职的代表很难收集整体的全面信息，其“有限理性”也使之难以识别何为整体利益。现实中，“整体的代表”只能求助于精英型的政治领导集团，由其判断和识别整体利益。这也就使人大功能缩小至简单的认同和合法化这些整体利益。“整体的代表”被有些学者认定为是“工具代议士”，认为其具有统治阶级代言人、社会决定论的机械思维以及抹杀个性自由等特征[10]。
3.解决问题的基本思路实际上“局部的代表”有其非常重要的功能。“代议制度的实质就在于由各种局部利益的代言人（代议士）通过表达、妥协而形成共同一致的根本利益。”[11]可见，“局部的代表”充分反映地方、局部利益，能够帮助精英型政治集团进一步检验所预判的整体利益，识别和整合出真正的整体利益。因此，必须纠正用“整体的代表”替代“局部的代表”的倾向，重新审视两者间互不可替代的功能，科学地界定两者之间发挥作用的场合和范围。
二、自我约束自我约束是指代表或代表集体基于自律或意思自治，对自身职权的行使进行自我管束，包括代表个人的自我约束、代表集体的自我约束、代表集体对个体的约束等三种形态。
（一）代表个人的自我约束代表个人的自我约束，是代表内在履职素养的外溢表现之一。代表应具有的履职素养包括：知政、参政、议政、督政的意识和能力[12]。具备上述素质的代表，就能够实施自我约束。在代表约束自身以实现“有所为”方面，一般应做到：一是加强学习，了解经济社会发展的基本情况（属于知政）；参加闭会期间的各种代表活动，了解和反映选举人和人民群众的愿望和要求（属于知政和参政）；向人民群众宣传和解释国家的法律政策（属于参政）；充分行使审议、提案、表决等代表权利（属于议政和督政）。在代表约束自身以实现“有所不为”方面，一般应做到：遵循集体行使权力的原则，不直接处理问题；履职回避，避免使自己和关系人获利。
（二）代表集体的自我约束代表集体的自我约束，本质是代表个人自我管束意志经群体性叠加、整合后的统一表达和实施。根据动静态区分，可以将代表集体的自我约束划分为宣示性自我约束和实施性自我约束两种形态。
1.宣示性自我约束是指代表基于共同意愿，集体制定某种约束自身行为的规范制度。这些内部的规范制度属于代表集体的“自设之法”、“自治之法”，具有内生性、自愿性、灵活性等特点，有些规则还很难由法律统一规定，因而能够与法律规定形成互补，更有效地对代表履职进行系统约束[13]
2.实施性自我约束是指代表集体在履职中约束自身履职行为。表现为两个方面：一是具体实施所宣示的约束制度，使约束效果真正得以体现；二是以集体活动的形式实现对代表的约束。以组织化的方式开展代表集体活动，是中国代表制度运行的一个重要特征。承担这一职能的，是被精心设计的代表小组制度。实践中，代表小组由代表小组长和普通代表组成。代表小组长多为党委、人大和政府机构的主要领导，他们的领导职务具有强大的权威辐射作用，可以将代表小组内部的平权格局转变为以小组长为核心的权威格局。代表小组长利用其权威，可以以集体的名义对集体活动进行主导和控制。如确定活动的主题，以控制代表履职的方向；确定和主导活动的进程、步骤，以控制代表履职的程度和力度等。
（三）代表集体对代表个体的约束“集体理性在合理程序设计下优于个体理性”[14]。运用上述理念，实践中形成了代表集体对代表个体的约束机制。如代表小组集体讨论代表个人拟向人代会提交的议案建议，代表根据集体意见的理性压力，自愿对相关议案建议的内容进行修改或完善。集体理性还可以抑制代表个体行使其他权利。如根据目前的制度，代表书面提出代表建议，承办单位需要办理并答复，如果代表对答复表示不满意，承办单位则必须重新办理。为约束代表慎重行使上述否定权，实践的做法是：代表小组对代表拟行使否定权的建议答复进行合议，提出合议意见，供代表自愿采纳。合议意见可以对代表产生有效的约束性影响[15]。
三、政治约束中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，必然要适时地对处于变动和发展中的代表履职行为和方式进行调控和约束，这种政治约束可分为部分约束和全部约束两种形态。
（一）部分约束部分约束是指中国共产党利用组织纪律对党员代表的履职进行约束。“党的利益和人民的利益是一致的，党除了人民的利益外没有任何自己的特殊利益。作为人大代表中的党员，无可厚非应该接受党组织约束，宣传党的主张并以自己的模范行动来保证党的主张的实现。”[16]现实中，党对党员代表的约束典型地体现于人民代表大会会议召开期间。如在每次全国人代会召开前，中央都会召开与会党员负责同志参加的会议，提出开好会议的精神和要求。随后，各代表团成立大会期间的临时党支部，召开党员会议，传达中央的精神和要求，强化党员代表的组织纪律性。党员代表将审慎行使权利，以确保履职符合党的要求。
（二）普遍约束普遍约束是指中国共产党出台具体政策直接对全体代表的履职进行指导和规范。党对代表履职的政策约束，不同于法律约束。法律一般是在较长时期内保持不变的，但党“大量的具体政策往往随着形势的变化而随时调整，否则便不能发挥及时的指导作用”。[17]这也是制定约束政策的现实依据之一。2005年中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（简称中央9号文件）就是典型的约束性政策文件[18]。该文件明确了代表活动以集体活动为主、代表小组活动为基本形式，在政策导向上提倡代表不应过多开展个体活动。
（三）政治约束的法制资源中国共产党同样拥有一定的法律资源对代表履职行为产生约束性影响。一是代表法等法律法规中有关约束代表履职的规定，与党章中党员要“模范遵守国家的法律法规”的要求配合，使党能够将这些法律规定转化为对党员的组织纪律要求。二是选举法赋予了党对代表候选人的提名权。科学合理地行使提名权，既可以保证适合的人成为人大代表，自觉地实施自我约束，也能够将党组织经慎重托付而带来的政治责任感施加于代表，促使代表实施自我约束。当前，代表候选人提名制度正得到进一步完善。如2004年福建省委的一份文件规定：“党对其提名的候选人的履职行为情况要进行了解。”党委对代表履职进行过程监测，将有利于提升代表候选人提名工作的质量。
四、立法约束立法约束是指人大及其常委会通过立法的方式对代表履职进行规范和约束。
（一）当前立法对代表的约束现行宪法、地方组织法、代表法等都对代表履职行为进行了规范，但代表法对代表履职的约束性规范最全面和具体，主要包括以下四个方面：一是设定代表义务。代表法第四条对代表遵守和实施法律、出席人代会、参加闭会期间活动、加强学习和调研、联系选举人和人民群众、具备社会公德等提出原则性要求。第五条第三款对安排好本职工作和代表履职提出约束性要求。第四十六条对代表对履职不得牟利作出规定。二是设定履职过程的具体约束。代表法第七条、第八条第三款、第九条第一款、第十四条第二款、第十五条第四款，第十八条、第二十二条分别对代表的会前准备、按时参会、审议、提出议案建议、提出质询案和罢免案、闭会活动等提出了具体的约束性要求。三是设定选举人监督权。代表法由第六条、第四十五条、第四十七条对选举人的监督约束作出规定。四是设定代表资格的约束性规则。代表法第四十八条、第四十条对暂停代表职务和终止代表资格作出规定。