如何治理中国——走向央地关系法治化

　　和立法分权相联系的是财政分权。立法分权规定了事权分配，事权和财权必须要有一定的程度匹配，要基本匹配，做多少事必须有多少财力，否则这个事做不成。在中国，“中央请客，地方买单”现象非常严重。很多时候中央做的事可能是好事，但是地方财政不堪重负。乡镇企业在中国曾经是一支欣欣向荣的力量，但后来被搞滥了，因为中央要求每一个村都要有一个乡镇企业，无论是否有条件都上，不仅搞“一刀切”，也是典型的“中央请客，地方买单”，失败的地方大量欠债。另外一个例子是普九（九年义务教育），地方有条件上，没有条件也上，这也是造成地方欠债的一个主要原因。上面这张图体现了中央自上而下的体制，老板在秤欠条——乡镇政府吃喝，没钱打白条，一秤足足有一公斤重。为什么会产生这样的情况？在中国自上而下的体制下，各种各样的检查、评比、监督活动非常多，乡镇是中国最基层政府，要接受县、市、省和中央各级检查。每次检查的人一来，都要有所表示，至少在招待上要过得去，否则哪怕中央去一个处长就会给你制造不少麻烦。当然，在比较富裕的地方，不是一个很大的问题，但在贫困地区就出现了地方政府“打白条”。

　　分税制曾被称为“中国的财政联邦主义”，中央和地方终于要分税了。以前中央和地方是一套税制，一直实施到1994年，这么大的国家就那么过来了，所以听到分税后大家很高兴。可分税的结果，从地方土地财政看来，弊大于利。朱镕基总理说，地方不是没有钱，中央大量的转移支付到地方。问题是这个转移支付很多不是一般性的转移支付，不能满足地方的日常公用开支，而是要跟着项目走，于是造成严重的“跑部钱进”。所谓的“财政联邦”其实是中央集权，中国的财政不仅没有向地方流动，反而越来越多的向中央集中。确实扭转了中央在全国总财政不断下滑的趋势，但这个是好还是糟，从地方土地财政看得非常清楚。照理说，有了事权、财权，地方政府应该干事了，但是其实没有那么简单。如果政府不对人民负责，官员完全可以拿了钱不办事，甚至干伤害人民的事情。中国有一个现象，我总结为“资源越多越不幸”。这个现象和刚才提到的新疆问题联系起来，山西的煤源源不断的运到全国各地，给山西留下了什么？留下的是污染、矿难、地面沉降。最近在中央不断强调情况下，矿难好了一点，大的矿难有所遏制，但是生态环境污染难有改善。当地有一些所谓的商人、官员一夜暴富，但给当地人民带来了什么？上面这张图是湖南郴州的一个纪检书记，纪检照理是检查别人的，自己应该没什么问题，但恰恰他的问题最大，地方资源多，往往产生一批贪官。为什么中央不去查一查，像查薄熙来、王立军那样？当然也查，这个地方纪委书记也落马了，但不要忘记中国多大？中国有3000多个县，3万多个乡镇，几十万个村，每一个地方都可能会发生贪污腐败，靠一个中央地方能查过来吗？所以纯粹靠自上而下控制，是控制不了贪腐的。这条路是走不通的。

　　说到这儿，还涉及一个国家建制问题。即使中国将来实现了自下而上的民主机制，但目前的建制结构也是有问题的。我们的省太少，导致横向结构过窄，纵向结构过长。美国人口是中国1/5，但是有50个州，而我们才32个省级单位。这样意味着我们的省太大，省的人口往往相当于别的国家一国的人口，甚至还多，我们人口超过1亿的省不只一个，必然导致纵向的层级太多。宪法规定的是四级结构：中央、省、县、乡，但实际上县和省之间还插了地级市，村相当于乡镇的一条腿，帮助它执行任务，所以实际上有6级。这种结构纵向过长，对国家治理来说是不合理的。

　　最后，央地的司法分权。中国长期存在各种各样的“执行难”，哪怕打赢官司也很难执行。各种各样的地方保护导致“上有政策，下有对策”；中央政策很好，就是落实不下去，“政令不出中南海。”为什么会出现这样的情况？主要原因是因为我们的司法结构不合理，我们讲要改革司法，改革了十年，实质性的改革几乎没有进步。司法改革到底改什么？该统一的要统一，现在中国司法一个大问题是过于地方化，法院领导都是由所谓当地人大选举，实际上是当地党委、组织部门决定，法院能对地方说不吗？当中央法和地方法发生冲突时，能站出来维护中央的法律法规吗？不可能，首先要保证自己的乌纱帽。司法对地方不独立，必然导致各种各样的地方保护主义和地方歧视得不到纠正，所以司法改革首先要厘清中央和地方司法上的关系。

　　综合起来，中央和地方的这么重要的一个领域应该制订一部基本法。我刚才说，央地关系好比人体的脊柱。人的脊柱歪了肯定要出问题，国家脊柱不正就不可能治理好。所以要理顺几个问题的关系：事权关系、财权关系、央地治权关系以及央地法律争议解决机制，专门建立一个央地法律规范审查制度，比如宪法委员会，也可以是一个比较低调的机构，比如法律规范审查委员会，只有这样才能够比较合理的理顺中国的央地关系。当然，央地关系不要光把眼光都集中在中央和地方；当中央和地方都不对各自选民负责的时候，怎么去调整央地关系都没有用。所以在央地关系上还要引入最关键的第三层次，也就是人民。人民要发挥作用，让中央对全国人民负责，让地方对当地的人民负责，这样的中央和地方关系才有意义，否则央地关系就是官员之间的个人关系。

　　回到“大饥荒”事件，大饥荒之所以如此惨烈，不仅仅是因为中央和央地关系失调，更重要的是在于那个年代的人民没有一点点权利。关于信阳事件现在已经有不少报道，当地做法极其恶劣，但是当时可是一点报道都没有，连我们的“伟大领袖”都被蒙在鼓里。信阳没有粮食，郑州有粮食，逃荒要饭不行吗？还就是不行，当地书记下了死命令，也是怕当地爆发饥荒的事情被走露出去，让警察、民兵在各个关卡守住，不让当地的人民逃荒要饭，许多人活活饿死在家里。如果这个国家的人民不是被当作牲口对待，有一点点起码的人权，有迁徙的自由、人身的自由或者言论自由，至少能说话，把这个消息报出来，“伟大领袖”说不定很快就知道了，也不至于饿死那么多人。所以中央和地方关系最关键的是第三个层次，即人民的权利保障。中央要为全国人民提供基本的、底线的保障，这不等于平均主义。地方有条件的可以多保障一点，没条件可以少保障一点，但中央一定要有底线的保障。这个底线的保障不是平均主义，不能消灭地方差异，也要顾及到地方的多元需求。

　　《权利保障与地方差异》这本书讨论了一系列具体话题：一是收容遣送与迁徙自由。2003年孙志刚事件引发国务院很快废除了收容遣送条例，这样做对不对？可能会引发什么样的问题？“三农”领域也存在同样问题，温家宝一声令下，把农业税给免了，但是地方的财政有没有得到满足？如果得不到满足，是否会诉诸其它手段？比如土地财政、强拆强征？

　　二是地方试验与良性违宪，这在我们国家也是很有意思的问题。我鼓励地方试验，中国宪政进步要靠地方试验推动。一个例子是地方对乡镇直选，当时在四川、云南、深圳一些地方开展，效果好像挺好。但后来全国人大常委会秘书处一声令下，说这是违宪。《宪法》104条规定，政府首长由当地人大选举产生，不能搞地方选民直选，若地方直选就违反宪法规定。但问题是违宪违的是什么宪？我们这个宪法有好的地方，虽然它跟发达国家宪法相比不怎么样，但跟我国现状相比可以做很多好事。然而，有的地方是有问题的，一个大问题是我们是一个单一制大国，而世界上没有第二个像我国这么大国家是单一制的，即便我们的邻居印度也是联邦制，虽然我前面说印度是一个比较集权的国家，但毕竟是联邦。我国单一制是只有一部宪法，这一部宪法把所有地方机构产生方式和地方官员选举方式都规定了，这个规定是否符合每一个地方需要？我们要主义，改革开放以后，我们宪法总是滞后于国家改革，比如1983年就基本取消了人民公社，但“人民公社”却一直在宪法里面，直到1993年修宪才把它拿掉，宪法严重滞后农村改革步伐。所以还不能因为取消“人民公社”、搞联产责任承包制“违宪”，就不能搞，这对中国的损失太大了，很可能再来一次“大饥荒”。我们现在吃的食品虽然不安全，地沟油等到处都是，但至少不会饿死人。这是1978年这场当时“违宪”的地方试验带来的好处。所以“良性违宪”还是要允许，但在宪法学界却有不少学者反对，认为我们的宪法已经不管用了，允许“违宪”——不论良性、恶性——都是不好的。但这要分清楚。我坚持至少有一种情况要允许“良性违宪”，那就是地方试验，因为中国在宪法源头上存在不合理的地方，这么大国家搞单一制，必然一统就死，不能搞“一刀切”，所以地方有一些有益的试验，不能用宪法僵硬的框架套住，否则会约束改革的步伐。

　　还有其它一些问题，譬如非常严重的大学招生地域歧视，以及我刚才提高如何保证族群和谐与国家统一，因时间关系就不展开了。

　　回到薄熙来事件，中国的央地关系怎么调整？我认为基本的方向必须是从人治、党治走向法治。党治必然走向人治，而中国已经饱受“大跃进”、“文革”之苦，不可能再走回头路了。走向法治的动力何在？最终在于人民。如果没有人民的自觉意识，统治的动力只能是自上而下的，这样要控制下级政府的各种贪污腐败、胡作非为就只有依靠中纪委，但我前面已经讲了，这对于这样一个大国是不可能的。所以必须要改这种自上而下的统治方式为宪法规定的自下而上的治理，尤其是要保证中央很多对人民有利的政策、法律得到施行，最终要靠人民自己管理自己。首先要通过地方选举等方式监督政府官员，当然还必须要具备适当的法律保障机制，比如建立一个具有司法性质的独立审查机构，只有这样才能既保证地方多元化，又防止地方歧视和保护主义，让中国公民的宪法权利在全国各地得到平等保障。

　　这样才能实现央地关系的法治化。