重申人民主权：国家权力的结构改革
【摘要】在建构现代国家的过程中，中华人民共和国确立了人民主权的基本原则。应当认为，目前的政体安排是中国民主革命的必然结果，也适应了中国开启现代化过程的历史要求，但它还难以坐实人民主权原则。在国家基本制度的安排上，人民代表大会制度与人民政协制度，其功能还没能得到真正发挥，无法有效落实人民主权，而执政党对于国家权力的掌控，自身高度的行政化定位，决定性地影响了国家权力的具体运行。因此，必须区隔党权与国权，进而从目前政府改革意义上所讲的还政于民逐步走向国家建构和政体选择双重意义上的还权于民，真正坐实人民主权原则。
【关键词】人民主权；国家权力；结构改革
【正文】
一、人民主权与政体选择
从政治理论的视角看，现代国家建构依托于主权理论。现代主权理论存在多种建构进路，因此有必要先行分梳一下主权论的主要进路，以便为分析现代国家建构的权力归宿问题提供理论基础。论者将现代主权论大致区分为两种类型： 一是君主主权论，一是人民主权论。前者的代表人物是博丹、霍布斯，后者的代表人物是洛克和卢梭。
就前者言，博丹主张主权属于人民，但当人民自愿地将主权转移给一个人或某些人，那么这个（ 些） 人就具有了主权者的地位。正如他所指出的，“如果有人从人民那里获得一项绝对的权力，并可终生行使，我们将作何评述呢？这里我们必须区分清楚。如果赋予他的是纯粹的、单一的绝对权力，而不是像选任官或者专员那样，也不是需经他人同意授权（ Percaire） 才能行使，在这种情况下，他当然有权称自己是一位具有主权地位的君主。因为人民已放弃和被剥离了自己的主权性权力，为使他拥有主权，才将主权授予他。强权、权威、特权和其他主权性权力均转让给了他，并让他【保有】，正如有人放弃了一项属于自己的财产，也就意味着放弃了凝结 在 财 产 中 的 原 属 于 他 的 所 有 权 利 一样。”[1]（ P35）博丹就此将主权划归了君主或国王。论者认为，博丹完全是因为当时法国的国家处境，被迫将主权划归君主。如果不是在法国或不处于法国那个时代，博丹完全是一个人民主权论的主张者。[2]（ P14）在具体处理主权形态的时候，博丹将主权区分为神性主权和世俗主权，前者由上帝法则保障，后者经由人民的授予。在霍布斯的论证中，政治社会得以建立的基础是自然状态，在自然状态中，人类处在每个人对每个人的战争之中，于是有必要建立一个共同权力来结束这种战争状态，并且使人们对这一共同权力敬畏臣服，由这一权力引导人们实现公共福利。而建立这一共同权力的路径有两个： 一是依靠暴力，二是依靠约定。霍布斯强烈地主张主权应当在一个人手中，正是因为如此论者才将他视为君主专制的辩护者。[3]（ P3）
就后者论，洛克与卢梭的人民主权论，成为与君主主权论不同的另一种主权言说。洛克同意霍布斯关于人类建构政治社会之前处于自然状态。但是这一自然状态不是每个人对每一个人的战争状态，而是一种完备无缺的状态。人们在自然法的范围内，按照自己适宜的方法决定自己的行动和处理自己的财产和人身，毋需听命于任何人。[4]（ P3）为了谋求彼此间的舒适、安全与和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且以更大的保障防止共同体以外任何人的侵略，他们以多数人同意的原则，放弃其自然自由并受制于公民社会。于是政治社会即国家的诞生状态就是人民同意的结果。卢梭也是从自然状态出发建构国家理论的。他认为的自然状态既不是战争状态，也不是没有公共权力的状态，而是人人平等和满意的状态。人民主权是不可转让的、不能分割的、永远以公共利益为目的的，并且是绝对的、不能被代表的。但卢梭在面对社会公约与国家制定法律进行治理的两种公意的时候，他还是将公意的意涵进行了区分：前者必须遵守全体一致同意的原则，才足以显现公意； 后者只需要遵循多数同意原则，就可以被视为显现了公意。
从现代政治史的角度看，卢梭的人民主权学说，构成了两种重要政体——宪政民主政体与人民民主专政政体的主权论基础。卢梭的人民主权论是如何导出两种存在根本差异的政体形式的呢。这一提问，催生了三个需要进一步辨析的问题： 一是卢梭的人民主权原则的一般理解是否存在歧义。二是人民主权原则是否内涵着不同的政体选择可能。三是人民主权原则之下两种政体是否具有高下优劣的不同。从第一个方面分析，如前所述，人民主权原则为卢梭所系统阐释。但其理解方式是存在严重歧义的。这些歧义体现在： 其一，人民主权在公意意义上的集群归属与立约之前作为平等个人的归属，是可能引导出两种建立社会公约的进路的。其二，正是这两端的相互依存，造成在国家建构的政治实践过程中，人们究竟是将个人主义的原则贯穿到底，还是将个人主义的出发点归之于集体主义的归宿点的矛盾。前者引导出自由主义的国家建构进路，并且将国家作为工具性的存在来对待； 后者牵扯出国家主义的国家建构进路，并且将国家视为目的性的存在来崇拜。
从第二个方面即人民主权原则内涵的不同而言，这是一个从主权理论建构下落为政体选择实践的中间环节。一方面，卢梭确实对他申述的人民主权原则与民主政体的联系进行了阐述，但这种阐述是作为国家建构的道德原则，也就是作为国家根本法的宪法之高级法背景被阐述的。但是，另一方面，卢梭本人也并没有明确区分直接民主与间接民主，尤其是没有将之作为两种对峙的政体形式加以处理。再一方面，从卢梭人民主权原则出发，理论上的歧义与实践上的不同确实内涵在其中并突兀地共存。
从第三个方面进行比较，同样在人民主权原则下建构起来的两种现代政体，在理论上的优劣与实践上的短长，是需要经过深入分析才能显现出来的。从理论上看，由于人民主权需要显示其道德论说即作为宪法的高级法背景，并下贯到一切国家制度安排之中，从而才维持它的逻辑一贯性，因此，苏联以及苏联式政体似乎更为符合卢梭人民主权理论的政治逻辑要求。相反，自由主义的宪政民主政体设计在理路上似乎存在卢梭意义上的逻辑中断。从政治实践上看，卢梭所启发的苏联式政体，由于率先肯定了人民主权原则与人民政权之间的完全一致性，因此，这样的政体不存在限制国家权力的必要。可见，人民主权是需要具体审查的政治哲学理论，一切以人民主权原则建构起来的国家，必须经由制度实践的具体检验，才能判断它是否是真正实行人民主权原则的政体安排。
二、重思人大－政协制度
无疑，中国人建构自己的现代国家，也是从卢梭人民主权原则找到出发点的。正是在这一原则的指引下，中国选择的政体确定无疑是一种力图体现人民主权原则的“人民民主专政”的政体。中华人民共和国是一个经过中国共产党领导的民族民主革命而由中华民族（ 中国人民） 建构起来的现代主权国家。中国民族民主革命的历史决定了这一民族国家的特定形态，一方面，国家根本法即《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国一切权力属于人民”，[5]（ P1）因此，明确了国家权力的最后归属是中国人民。这是完全符合现代国家建构的人民主权原则的国家根本法基本理念。但另一方面，因为国家建构是在一个先于国家成立、却又是以国家建构为目的的政党基础上得以完成的，于是中华民族（ 中国人民） 这一建国主体和国家主人，转变为由中国共产党带领中华民族（ 中国 人 民） 建 立 属 于 自 己 的 国 家 （ NationState） 。因此，本应作为民族 － 国家形态出现的现代中国，就此作为政党 － 国家（ Party State）的形态建构完毕。
对之进行进一步的分析，可以知晓其中包含的复杂涵义。首先，中华人民共和国之作为人民主权原则基础上建构的现代国家，建立国家并足以使其正当化的公意即人民主权，是作为国家建构的首要前提被承诺的。无疑，从《中华人民共和国宪法》“序言”关于国家建构的政治状态的陈述中可以发现，国家承诺人民主权原则的政治预设乃是前置在国家建构之上的政党先行原则。这就是“中国各族人民”在“中国共产党”的领导下，进行以人民主权为首要原则的国家建构活动。这是一个对中华人民共和国建国的政治状况非常准确的描述。[6]（ P147）这是由阶级、政党到国家的建国联接决定了的国家建构状态，而不是由人、人民到公民的建国联接所决定的国家建构状态。
其次，中华人民共和国的主权属于人民，足以显示人民主权原则的国家基本制度精神。虽然这样的建国原则存在着中国共产党及其领袖领导的前提条件，但是这样的前提条件发挥作用的机制却是中国共产党在国家权力的背后发挥实际引导作用。而在国家制度运行的前台，不存在政党作为的空间。这样“人民主权原则”被推向前台，国家权力机构就成为人民行使权力的政治建制。宪法由此给出了国家基本政治制度的原则性规定，从而由此预设了这些制度运行的基本准则。
我们需要进入另一个界面来进一步审视人民主权的政制行使机制，才能揭示政党主权与人民主权之间复杂的替代关系与运作机制。审视这一机制，一方面，与代表制度有关； 另一方面，与全国人民代表大会的运行方式有关。前者是一个代表资格的合法产生问题，后者是一个代表权力的实际行使问题。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》通常被解读为基层人大代表经由直接选举产生，而中高层（ 国家） 人大代表则由间接选举产生的复合型选举制度。[7]（ P142）由于控制权限的差异，基层人大代表的作用受到限制，因此直接由选民选举产生，这不会导致什么政治风险。在中高层尤其是全国人大的层次，由于权限的明显增长而实行间接选举，因为控制性选举将会催生一个风险可控的国家权力机制。
转而分析中华人民共和国人民政治协商会议的国家制度定位与社会政治功能，也可以知晓其中所包含的宪制意义。政协的政治功能定位与宪法中对政协的定位是完全吻合的。其中尤为引人注目的是政协的领导权与政党主权原则的一致性。与此同时，政协注重积聚各种政治力量的机构功能显示出它独特的政治地位。这样的定位，是经历了一个重大转变之后确立起来的。人所共知，第一届政协是作为国家权力机构设置并发挥作用的。新政协的召开，就是为了建国时期各种政治力量间的协商谈判。当中国共产党执掌国家权力之后，尤其是 1954年正式建立全国人民代表大会之后，政协的这一国家权力机构定位便被人大所取代，成为人民主权原则之下、国家权力机构之外，[8]（ P154）解决中国实际存在的政治势力即各种事实上的以及国家人为设置的政治力量间分享国家权力的机制。[9]（ PP154-157）
政协的功能定位大多是各种事务问题，诸如某个经济项目如何上马的问题、马路噪音的控制等各种各样繁杂的民生事务问题。政协的三项基本功能，就此成为下行的功能——政治协商功能，对国家重大事务仅仅具有议论之功，而无决策之效。而对人事任用的建议，都要经过中国共产党的统战部与组织部的程序，因此也就没有实质意义。民主监督方面，在人大已经确立对一府（ 政府） 两院（ 法院、检察院） 的监督职能之后，政协的监督实际上无法发挥实效。参政议政方面，政协也仅仅只具有议政、调查功用和建议职能，而无实质性介入或干预施政的能力。因此，政协在某种意义上除开作为执政党的统战机构之外，并不具有国家政治生活上的、确定无疑的制度功效。
三、在党权与国权之间
重新清理中国的人民代表大会与政治协商会议两个重要政治机构的职能及其限制之后，我们就可以进一步分析中国国家权力结构的现状，并较为系统地思考这一权力结构在各种权力和准权力机制之间，是如何形成国家权力运作的正式体制的。
首先从人民代表大会的视角来切入问题。从前面对《中华人民共和国宪法》的分析中可以看出，中国的政党权力与国家权力的安顿，是这一国家根本大法处理的核心关系。宪法序言确定了在国家之外、同时又在国家之上的中国共产党的领导地位。现行宪法关于“中国共产党及其领袖毛泽东主席领导中国各族人民”建国的表述不可能倒转为“中国人民自中国共产党及其领袖毛泽东主席的领导下”建国，就表明国家的主权归属于政党，国家的安危系于政党的安危； 政党的最高目标——实现共产主义理想，应成为国家所有成员的理想； 政党的组织形态，塑造着国家的组织形态。同时，也意味着政党具有调动国家资源的权力； 政党管理国家的政务、政策、人事任免，并成为所有组织应当服从其意志的领导核心。更为关键的是，政党的兴衰存亡，决定国家的兴衰存亡。对此，《中国共产党章程》的总纲所明确表述的基本原则，就可以视为对宪法确立的“中国共产党及其领袖毛泽东主席领导中国各族人民”建国原则的一个政治说明。《中国共产党章程》在总纲部分明确表述了一种政党在国家之上的政党主权理念，实际上确立起了政党处于国家之上、提供国家价值、引导国家走向、决定国家状态的宗旨。一个代表了国家的先进生产方式、先进文化及人民根本利益的政党组织，处于国家之上并引导国家发展方向，因此其作为国家法律意志的根据，就是顺理成章的事情。在这种政党与国家的关系结构中，政党显然处于宪法之高级法供给者的位置，政党价值因此注定成为国家价值的来源，政党意志显然由于代表了人民意志而高于国家意志。
至于具体行使这种全方位控制国家权力的方式，章程进行了明确表述： 首先，中国共产党对国家的领导权是政治、思想与组织的领导，这就意味着政党领导效力不是针对政府的具体行政权力，而是针对国家权力（ 政治） 、国家理念（ 思想） 和国家结构（ 组织） 实施的权力形态。其次，政党行使其主权的方式是科学执政，但这里的科学不是一般意义上的现代科学，而是政党领导国家生活的“政治化”科学； 民主执政，不是一般意义上所讲的现代宪政民主制度，而是中国共产党领导的人民民主专政的国家制度； 依法执政，不是一般意义上的法律主治（ therule of law） ，而是依照政党立宪之法进行的执政。再次，政党对于国家权力的控制，是全方位的控制，即对国家权力领域的立法、行政与司法的掌控，对市场领域的资源配置权的掌握，对社会领域各种组织形态（ 文化组织、人民团体、公益组织） 的控制。
在政党主权之下的政党 － 国家形态所建构的人民民主专政政体，必须处理政党、人民与法律的关系，这样才能将政党主权落实为一种合乎现代政治秩序的法制化状态。对于这种三边关系，《中国共产党章程》的处理是，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”[10]，这是作为执掌中国国家权力的执政党处置人民主权、政党掌权和法制手段之间关系的一个基本的政治原则。政党主权论理所当然要在国家治理诸要素的排位上，将党的领导置于优先的位置。而这一位置的确立，在理论上的论证进路是，由于现代国家运行的基础只能是人民主权，因此必须将政党领导与人民主权内在地统一起来。这里，关键的理论阐述便是“三个代表”思想。根据这个思想，政党除开代表人民利益之外，绝对没有自身的利益。于是，政党主权原则就被确立起来了，而坚持政党对国家的全面领导权，也就获得了现代政治理论的根据。至于依法治国，法乃政党意志即人民意志的体现，因此依法治国不过是政党领导权与人民权力的顺应性表现而已。
再从政协对于国家权力的分享上来看，政协的功能被明确规定为政治协商。这一协商，是在执政政党与参政政党之间、执政政党与人民团体、社会组织之间展开的，民主监督和参政议政的功能是服从于这一需要而得到确认的派生性功能。而体现政协政治协商功能的前提条件是，对国家范围内各种政治力量的均衡性承认，并以此为原则委派政协委员。政协章程明确规定，“每届中国人民政治协商会议全国委员会的参加单位、委员名额和人选及界别设置，经上届全国委员会主席会议审议同意后，由常务委员会协商决定。”[8]（ P289）这是一种基于政治精英理论的委任制。关键的当然还不是受到委任的各路精英获得政协委员身份的结果问题。应从国家理论的角度对之进行探究的问题是，获得政协委员身份委任的前提条件，是对政党－ 国家的国家形态的承诺，即对政党主权的先在性认同。“中国人民政治协商会议全国委员会委员和地方委员会委员应热爱祖国，拥护中国共产党的领导和社会主义事业，维护民族团结和国家统一，遵守国家的宪法和法律，在本界别中有代表性，有社会影响和参政议政能力。中国人民政治协商会议全国委员会委员和地方委员会委员要密切联系群众，了解和反映他们的愿望和要求，参加本会组织的会议和活动。”[8]（ PP287-288）在这样的组织责任表述中，政协委员承诺政党主权的政治忠诚原则似乎是首要前提。就此人们可以确信，在政党主权的理念与制度安排中，一切试图在执政政党组织之外介入国家政治生活的人士，必须首先承诺这一主权原则。否则就不可能获得参与国家政治生活的权力，当然更无望获得参与国家基本法律和部门法规的制定权力。