肯尼亚宪法改革模式与埃及革命模式——非洲两国模式比较及启示

关键词: 宪法改革/革命/宪法意识/权利救济

内容提要: 肯尼亚在特殊的历史背景和机遇下，进行了宪法体制改革，确立了主权在民、人权自有等的思想和原则，并建立了切实的保障制度，不但完善了肯尼亚的政治体制，对既有利益触动较少，对经济的破坏较小，还有力地推动了肯尼亚“宪法意识”、“公民意识”的大发展。埃及在社会矛盾集聚后爆发了革命，在短期内对政治、经济的破坏都比较大，也并未尽如革命前埃及人的愿望，建立一个真正的民主国家。
 
 
    在庆祝“八二宪法”颁布三十周年之际，关于中国宪法改革的呼声也日益高涨。远在非洲大陆的诸多国家，宪法改革正方兴未艾。其中，肯尼亚十分具有代表性，肯尼亚宪法改革中提出了很多与以往不同的思想，也在民众中掀起了一场宪法意识的改革。而非洲埃及则在民众革命的迫使下进行着自身的宪法改革。作者不揣冒昧，尝试对两国的变化进行比较分析，并希望从中得出一些启示。
    一、 肯尼亚宪法修改与社会转型
    （一）背景
    肯尼亚人民经过多年的努力，终于在2010年8月，全民公投以67.25％的支持率通过了代表现代文明精神的“新宪法”。在这部“新宪法”通过之前，分析人士认为，通过这部宪法必然引起肯尼亚种族骚乱并一发不可收拾。但结果是仅仅几声枪响后，这部宪法就顺利得以通过。现在我们看到的肯尼亚宪法是经过肯尼亚全民大讨论反复修改而成的，因此当问及肯尼亚知识分子“新宪法”时，无论他们是“搞物理”的还是“搞化学”的，每个人都像宪法学家一样，如数家珍般地向你解释“新宪法”每一条文的缘由和好处。通过这次修宪，在肯尼亚民间掀起了一次宪法普及的运动，既建立了分权与制衡的国家政治体制，也是一次十分有效的全国范围的公民意识教育。
    （二）肯尼亚新旧宪法比较
    1、结构的调整
    肯尼亚在这部“新宪法”实施之前，实行的是1998年制定2001年修订的宪法，“新宪法”与“旧宪法”明显的区别在于，“旧宪法”的设计更加粗犷一些，“旧宪法”加修正案共计75页，特别是维护统治的意味浓厚；而“新宪法”则更加详细，有206页之多，“人民国家”的感觉更浓重一些。“旧宪法”开篇声称“肯尼亚是一个主权共和国”，“宪法在全肯尼亚具有强制执行的效力”；而“新宪法”则首先提出“人民主权和宪法的最高性”，文本的用语也更加柔和，使用了“宪法维护”来强调全民应当遵守宪法。结构上，“旧宪法”条文顺序首先规定了国家的权力，而权力中首先确认了总统、副总统的权力、然后分别是内阁、行政、议会、司法权，之后是公民的权利与自由、经济、公共服务等。而“新宪法”则分别规定了主权在民、宪法至高无上、公民权利与自由、土地与环境、财产权、人民的代表权、然后是立法权、行政权、司法权、国家治理的原则等（规定了政府进步的目标、原则、政府治理的方式、政府治理的边界、政府监督等）。
    2、内容的变化
    (1)公民权利
    在人权法案的规定中，“新宪法”总则肯定了人权法案的地位：人权法案是肯尼亚民主国家不可分割的一部分，是社会、经济、文化的脊梁。组织和保护人权的目的是维护个体和集体的尊严，促进社会公正和实现人的潜能。值得注意的是，“旧宪法”提出，根据宪法，肯尼亚的每个人都被授予基本的权利和自由……而“新宪法”则提出，人权法案中规定的基本权利和自由属于每个人，不是国家赋予的。“新宪法”还规定，法院有权对法律没有规定的权利和自由以立法和采纳最有利于维护权利和自由的方式进行解释，进一步强调，在解释人权法案时，法院或者其他权威机构要有助于提升以建立在人的尊严、平等、公正和自由为基础的开放的民主社会的价值；有助于提升与人权法案精神、目的一致的价值。“新宪法”根据“无救济即无权利”的法律原则，还详细规定了权利法案的执行和救济程序。
    “新宪法”较“旧宪法”在权利规定的体例与内容上也更加规范和完整。较“旧宪法”的体例，“新宪法”将每一项基本权利都概括出来，还增加了“人性尊严”、“隐私权”、“媒体自由”、“获得信息权”、“集会自由”、“环境权”等，并特别详细规定了保护孩子、残疾人、年轻人、老年人以及少数人群的正当权益。“新宪法”同时组建特别委员会，即人权和平等委员会，专门负责人权保护的事宜。只要肯尼亚公民认为政府或私人机构侵犯了他们的宪法权利，都有权向这个委员会提出申诉，这个委员会的具体作用是：①促进人权尊重以及在肯尼亚形成人权文化；②促进总体上的性别平等与公正；③促进在公共和私人机构中的人权保护；④对于各个领域，包括国家安全机构的人权保护的监督、检查和报告；⑤接受并检查对于侵犯人权的控诉并且采取合适的方法对被侵害的人权予以恢复；⑥主动或者根据申诉发起涉及人权事务的调查和研究，并提出建议，以改善国家机关的运作；⑦作为国家的主要机构，确保执行与人权有关的法律法规条约的义务；⑧调查国家事务中的任何行为，或者在政府任何领域里的公共行政中的行为或疏漏，即那些被指认或怀疑有偏见或不适当或者导致任何不适当或偏见的政府行为；⑨调查滥用政府权力、不公平对待或者违法，压迫，不公正或者迟延作为等的政府行为的申诉；⑩对于⑧、⑨款的被调查的申诉做出报告，并采取补救措施；11执行法律所规定的其他职能。
    （二）政治体制
    “旧宪法”在诸多国家权力中最重视总统、副总统的权力，并置于宪法之首，然后是行政权、立法权、司法权；而“新宪法”中国家权力的顺序则为立法权、行政权、司法权。在政治体制的架构上，“新宪法”更符合权力运行的特点，在立法权上强调民主的重要性，行政权上则强调效率的价值，而在司法权上更强调它的宪政功能。在立法权的规定上，“新宪法”与“旧宪法”的明显区别在于“新宪法”详细规定了选举的体系和过程。肯尼亚的政府选举规定了以下五条原则：①公民自由地行使自己的政治权利；②不超过三分之二的被选举公共机构成员为同一性别；③残疾人获得公平代表；④公正而平等地普选；⑤自由公正的选举应以下列方式：（a）以无记名投票方式;（b）免受暴力，恐吓，不当影响或腐败；（c）由一个独立机构进行；（d）透明；（e）以一个公正、中立、高效、准确和负责任的方式管理。在“无救济即无权利”的原则指引下，也设计了专门的独立选举委员会，负责争议的调处和解决。“旧宪法”将立法权置于总统和议会，而“新宪法”则更注重分权的精神，将立法权回归国会，并将过去的一院制更改为两院制，更强调民主与精英政治的结合。“新宪法”大大加强了议会在制衡总统权力上发挥的作用，立法机关有权视实际情况弹劾总统，有权传唤各内阁部长以及国内高级事务官参加听证会，这大幅度加强了对国家行政机关的监督。此外，“新宪法”还保证利益代表的广泛性，规定，众议院中有至少47位女性议员以一州一名的方式从各州县中选出，12名特殊群体的利益代表，他们代表青年、残疾人和工人的利益。参议院中要保证至少有16名女性代表，另有一男一女两名代表青年人的利益，一男一女两名代表残疾人利益的议员。
    “旧宪法”中行政权由总统与总理共同行使，两个国家权力中心在行使行政权中难免龃龉，既大大降低行政效率，也由于制度缺陷造成可能的内斗。而“新宪法”确定了总统民选的原则与程序。选举委员会对总统选举进行监督，该委员会为完全独立性机构且不在总统管辖范围。“新宪法”既赋予了总统绝对的权力，避免了行政权多元对效率的损耗，同时又取缔了那些可能滋生总统独裁以及高层腐败的特权。
    司法权方面，“新宪法”将许多法律原则规定进来，如：1司法普遍适用，无论当事人地位如何；②迟到的正义非正义；③解决争议的替代形式，包括和解，调解，仲裁和传统的纠纷解决机制都应促进争端解决机制为目的；④司法裁决须经正当法律程序；⑤遵从宪法的目的和原则。并且规定，传统的争议解决机制，如果违背人权法案，是非正义或者非道德的，或者导致不正义或不道德以及与宪法法律不一致的，不得再使用。“新宪法”进一步确立了司法独立的原则，规定了人事、财政的保障制度。为确保法官独立公正行使审判权，还设立了法官服务委员会。
    此外，在国家与地方关系问题上，强调相互尊重，相互合作，为了提高地方工作的积极性和主动性，维护好少数民族的利益，“新宪法”确立各级政府管理地方财政、地方自治的治理策略。在财政事务上，提出凡涉及财政的相关事务，必须有开放性和问责制，公共财政体制应促进社会公平。并强调:1税收负担应地方与中央公平分担；②国家提高的税收收入应在中央与地方间公平共享；③支出应促进国家的公平的发展，特别是边缘化的群体和地区。此外，还规定要实现代际公平，不但要考虑当代人，也要考虑后代人；公帑必须谨慎和负责任的使用；财务管理责任应落实，财政报告应清晰等。
正如我们所知，现代社会治理中，独立机构正在发挥着越来越重要的作用，肯尼亚宪法设立了多个对社会事务有重大影响的独立机构。除了上文提及的人权委员会、独立选举委员会、法官服务委员会，还有宪法执行委员会、国家土地委员会、道德与反腐败委员会、财税委员会、公共服务委员会等。
这次修宪成功首先是肯尼亚各方一直呼吁修宪历经20载，人民意识到肯尼亚出现的各种社会问题的主要的、根本的原因是宪法中的根本政治制度和公民权利保护制度设计得不够科学和合理，这是修宪成功的内在的根本原因。当然这次修宪有其特殊的政治背景，以总统为首的主要政治势力达成一致是这次修宪成功的重要外部原因。内外原因综合作用促成这次修宪成功。顺便提及的是，即便肯尼亚“新宪法”较“旧宪法”有明显的改善，符合社会发展潮流、符合广大人民群众的切身利益，仍然有30%多的人不支持。可见，并不是所有人都能够支持利益进行调整，但历史的趋势是不可避免，社会终究会按照自身规律去发展。
    二、埃及革命与社会转型
    （一）背景及原因
    1月25日是埃及法定的警察假日，这一天也成了近30年执政埃及的穆巴拉克的终结日。在2011年1月25日至2月11日，超过一百万人抗议穆巴拉克的统治，走上街头游行示威，提出实现民主权利以及总统胡斯尼·穆巴拉克下台等要求。2011年2月11日，副总统奥马尔·苏莱曼通过国家电视台宣布，穆巴拉克已经辞去总统职务并将权力移交给埃及武装部队最高委员会。
    有人说，这次革命的“始作俑者”，主要是“初生牛犊不怕虎”的埃及80后90后年青人。“推特”（Twitter）和“面书”(Facebook)是埃及能够革命的重要原因。而埃及分析家认为，“仅仅失业与贫穷不会导致政府被推翻”，“仅仅困苦的经历也不会导致人民去反抗”，“推特”和“面书”更不是埃及革命成功的主要原因。虽然“面书”是一个重要的新闻来源，但只有17%的人是通过互联网得到的消息。埃及革命并非偶然、简单的事件，而是长期的社会不公正，包括社会财富、资源、岗位等分配不公等的积累和总爆发。近年来，埃及经济获得取得了长足的发展，然而，埃及的大幅度经济增长却使财富越来越集中在少数人手里，穷人手中的财产随着通货膨胀越来越少；民主的呼声与民主的实践间的差距越来越大。在父权式的国家里，不同于其他类似国家可能以较少的自由换得高品质的国家服务，埃及人则两样都得不到，因此这种生活质量的双重降低使埃及人认为这个旧政权不是一个慷慨的过度保护民众的父亲，而像一个不折不扣的监狱。埃及作为一个阿拉伯大国，地区影响力日渐式微，在巴以问题上处理不力也是这次革命的重要导火索。此外，本·阿里在突尼斯的下台极大地鼓励了埃及人摆脱政治宿命论的束缚。
    全球知名的民意测验和商业调查机构，盖洛普（Gallup）公司曾做了一个广泛的社会调查，或许能够使我们更清晰地看到这次埃及革命的内在原因。这组数据时间包括革命前几个月，采访的对象是15岁以上，不同性别、不同年龄、不同地区、不同教育程度的埃及公民，由于其广泛的代表性和时间跨度，向我们展示了导致革命的社会因素，主要包括：
    1、埃及的经济发展成果没能得到埃及人民的共享
    一般而言，社会福祉与GDP有一定的关联，因为公民通常会从自己国家的经济增长中受益。例如，经济增长通常会提供更多的创业和就业机会。然而在埃及，虽然2010年的国内生产总值增长约5％，但调查显示，与其他类似增长国家相比，埃及人享受的国家发展成果相当少，低工资和高通胀并行更使之雪上加霜。盖洛普调查按照生活满意度，把公民分为“生机勃勃”、“努力奋斗”、“遭受痛苦”三种类型。尽管这些年埃及的国家财富增长不少，但认为自己“生机勃勃”的比例自从2007年一直在降低，“遭受痛苦”的人则与其他国家比起来高很多，埃及的比例大约为31%，而利比亚为8%，苏丹为13%。仅仅最富有的20%的埃及人认为2010年比过去的一年更好。
    2、国家自身的缺陷
    公众对于政府提供的创业机会、就业机会、可预的经济条件、住房、社会服务、公共交通、自然环境、教育水平、年轻人发展的潜力激发等方面的满意度都呈下降趋势。2010年调查显示，仅房地产价格2010年较2009年就增长了10%；在保护环境方面， 26%的民众满意目前政府对于保护环境所做的努力；而2009年的数字为41%；对教育体系的满意度也从2009年的61%跌到了2010年的56%。
    3、民主愿望得不到实现
    调查显示，埃及人除了崇拜西方的技术，还有他们的民主思想。97%的人希望制定一部“新宪法”并保障言论自由；而四分之三的人提出了类似于埃及实现自由的希望。埃及人认为，民主能够促进社会进步，但在埃及无法实现。革命前认同这个思想的比例高达89%。是盖洛普调查的150个国家中比例最高的。而仅有4%民众认为，他们能够向官方表达他们的意见，这组数据则是被调查的150个国家中最低的。
    2005年和2010年，埃及分别进行了两次政治选举。但代表们并没有真正成为民众的意见代表，民众也无法向代表表达自身的利益。由于这些政治挫折，埃及人对自己自由的满意度再创新低。由2005年的77%将至2010年的47%。