局部法治的地域资源——转型期“先行法治化”现象解读

      一、经济“先发”地区的局部法治
　　2004年5月，江苏省委召开全会，把建设“法治江苏”作为一项重大决策写进了大会的决议。3个月后，南京市发布《南京市关于动员部署落实（法治江苏建设纲要）的方案》。2006年4月26日，浙江省委在一次全体会议上通过《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》。两个月后，杭州市人大常委会于6月28日通过《关于推进“法治杭州”建设的决议》。一年后，杭州余杭区出台了内地第一个法治指数。[1]这显然出现了法治的“局部性”推进的态势。当时“长三角”地区的这一新动态，引起法学界的关注和争议。众所周知，从前，搞地方法制或地方法治常常受到质疑，当时总是认为，既然是单一制国家，一个国家法制或法治的实行就必须是统一的，不可能是局部的，分区域的。在今天，究竟该如何来看待呢？
　　一个国家的法制是统一好还是不统一好，这首先是个政治问题，而不只是个法律问题。当然是统一好。如果法制不统一的话，那还叫单一制国家吗？地方还听中央的吗？那就不只是司法地方保护主义的问题了，甚至还可能出现国家分裂。但是，问题的关键在于，法制统一等于法治统一吗？笔者的回答是，法制统一不等于“法治统一”，更不等于法治在全国范围内在同一时间统一实现。法制统一的原则是很重要的，但是不能把它与“全国法治统一实行”划等号。全国的法治不可能同一时间实现，因为有些区域慢一些，有些区域快一些，至少中国这个单一制国家的法治不会在短期内实现，所以要允许部分省市和地区局部地先行发展起来，搞局部法治，即局部区域先行法治化。过去列宁论证过“社会主义革命可以在个别国家和地区先实现”；后来邓小平说，社会主义市场经济可以在局部省市先发展起来，所以他提出了经济特区的概念，1992年南巡时又画了几个圈，增加改革开放的特区城市，让部分城市的经济先发展起来，让一部分人先富起来。列宁和邓小平其实分别论述了“政治地理学”和“经济地理学”意义上的命题，那么，是否存在着“法律地理学”[2]意义上的命题呢？这个命题就是“同一国家的某些地区是否能够更快地建立起法治秩序”，这个命题中也包含了诸如“法治的区域化发展的可能性”、“法治的发展是不是也存在‘先发，和‘后发’的问题”，等等。笔者以长三角经济先发地区为对象，研究局部法治的区域资源优势。
　　二、“先行法治化”现象
　　一国法治是否存在部分区域“先发”现象？中国法治进程中是否确实存在先行发展的区域？究竟是由谁“先发”呢？无论是改革开放30年的社会发展，还是进入新世纪以来的近十年的发展，实践告诉我们，中国社会处在转型期，因而中国法治化过程也是转型期的过程。这个阶段性特点决定了中国的法治建设最先发展的很可能是东部经济先发地区，特别是长三角地区。中央也多次强调长三角在多方面的率先地位和示范作用。[3]
　　其中法治最先发展的是长三角地区，即上海、浙江和江苏。从先行法治化的地区经验来看，它不但不会违背法制统一原则，而且还能有效避免司法地方化、地方保护主义等倾向。我们以浙江省为例来看看这30年长三角法治化的“先发”迹象，我们可以从一些细节来看。
　　首先，地方立法的程序化、民主化、科学化以及本土化方面。比如，浙江省人大最早采用了“立法听证程序”，创造增强立法民主化的新方式。早在2000年，浙江省在修订消费者权益保护法实施办法的过程中，法制委员会就修订草案中的几个热点和难点问题举行了首次立法听证会，让有不同观点的各方人士坐在一起讨论，大家发表意见，有没有准备的都可以来。浙江省在全国是首次举行立法听证会，后来被别的省、市作为立法经验去学习，其他地方也逐渐予以采纳。后来其于2001年再次举行立法听证会，那是关于《浙江省城市房屋拆迁管理条例》中被拆迁房屋的补偿标准等事宜，听证会上的诸多意见和建议都被吸收到通过后的条例之中。[4]浙江省人大于2003年做了一件事，即行使地方立法解释权，据从事地方立法工作的专家讲，其他地方人大在此之前似尚未有过地方立法解释的先例，至少在2003年这个时间上也是非常领先的。这标志着地方立法机关把地方立法解释纳入自己的工作范围。[5]立法上领先于全国的事例还有很多，比如2002年修改了1999年出台的《浙江省职工基本养老保险条例》，根据浙江省的经济与社会发展水平，初步建立了具有浙江特色、符合浙江实际的养老保险制度。2000年，其制定浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例，促进了依法行政。比如根据2000年《浙江省实施（消费者权益保护法）办法》，浙江省人大首次把医患关系纳入到《消费者权益保护法》的调整范围，这也是史无前例的。
　　其次，从行政与政府法治上看，很多事实表明，浙江政府法治的许多实践也是走在全国前列的。行政法治的先行性特征比较明显，其实早在1996年，浙江就制定了关于政府规章设定罚款限额的规定，规定规章对经营性行为设定的罚款在5万元以下，对非经营性行为的罚款在2000元以下，有效地维护了公民的合法权利。比如2001年，浙江省政府在全国率先颁布政府规章，实施城乡一体化的《最低生活保障办法》、《社会中介机构管理办法》、《行政审批暂行规定》。[6]浙江省杭州市在全国首先开展相对集中行政处罚权工作。根据《行政处罚法》，经过国务院法制办和省政府批复，杭州在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，并于2001年9月9日成立了市城市管理行政执法局，执法人员编制精简了37％，依法行使市容环卫、市政公用、城市规划、城市绿化、环境保护、工商管理和公安交通等7个方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权，城市管理中多头执法、重复处罚的现象得到初步解决，执法形象大有好转。[7]浙江省在国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布后率先实施依法行政考核制度，省政府专门制定了考核办法。本届省政府围绕小康社会目标，制定《六大行动计划》，其中有《公民权益依法保障行动计划》，在全国属于第一例。浙江省政府在全国率先把土地征收审批纳入行政复议范围。
　　再次，浙江在司法上也做了许多司法机制创新和司法理念创新的探索。比如说，浙江省高院进行执行改革，是全国最早的。2000年2月，浙江省高级人民法院下发《关于统一管理全省法院执行工作的规定》，同年10月省高院要求全省各级法院试行债权凭证；2001年3月下发《关于执行中实施债权凭证制度的若干规定》，同年6月下发《浙江省法院执行工作改革方案》，同月召开了全省法院执行工作改革会议，成立了浙江省高级人民法院执行局。最高人民法院确定的全国执行工作改革试点法院绍兴中院，从2001年8月1日起试行执行裁决权与执行实施权两级法院分离。执行工作改革在浙江大地健康、有序地进行。浙江省法院系统是全国法院系统中较早重视裁判文书质量的地方法院，早在1998年就制订《民事（经济）纠纷案件一、二审判决书样式及制作说明》等规范性文件，全省法院率先举行判决书的评优活动，这看起来是细节，但魔力就在于细节，事实上它在司法活动中是很重要的。还有，最先提出审判工作“三项承诺”的司法理念，[8]把司法的职业性和人民性充分地结合起来。浙江省高院去年首创了“法官任职宣誓仪式”，也引起法律界关注。最近浙江省高院正在研究和准备推行规范法官释明权的一个办法，目的在于解决司法为民和司法职业要求之间的矛盾，促使法官能够按照职业化的规律和要求来为民司法。浙江省检察院也有许多全国性的亮点，比如，2003年在全国率先推行民行抗诉书说理改革，[9]2006至2008年的抗诉案件再审改判纠错率达到78．8％。2003年，浙江省人民检察院还在全国率先开展民事督促起诉工作，开辟保护国有资产的新途径；2006年9月在全省检察系统实现了民行案件网上办理与流转，这在全国民行检察系统内也属首次。这些工作都做得有声有色，在全国检察界成为关注的亮点。
　　最后，再看社会综合方面，长三角地区的法治实践更有很多领先的表现。民营企业家最需要法治，特别重视通过法律手段来维护自己的权益，可以说是全国著名的，这也印证了笔者的一个判断——民营企业家和中产阶级是法治的最主要消费者。他们对法治有天然的需求。所以长三角地区的地方政府，会比其他地区的政府“近水楼台先得月”，或者说是“春江水暖鸭先知”。这两个“先”用来说明先发地区的政府对民情的敏感性，再恰当不过了。浙江省和江苏省同一年率先确定“法治浙江”和“法治江苏”这样的区域治理战略，从政治与经济关系的理论上来看，这不能不说是具有一种必然性。浙江省委于1996年至2000年就开始“依法治省”工作，2004年省委开始酝酿“法治浙江”问题，由省委组织团队进行研究。2006年浙江省委领导亲自推动召集省内外十多位“法治浙江”咨询专家——笔者有幸成为其中一员，共同来研究“法治浙江”这个工程如何转化为全省上下的行动，后来以省委专门决议的形式发布了《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决议》，这在全国是率先的一例。[10]再看基层，如县一级，我们有“法治余杭”。法治余杭量化评估研究是钱弘道教授主持的重要课题（到本文定稿时，余杭区已经进行了两年的法治指标的评估）。最近还喜讯频频，有很多领导都读到了《法治余杭》这份报告书，各级领导都关注并支持“法治余杭”的量化指标体系及其评估实施活动。
　　三、从“先行法治化”原因看局部地域资源
　　上面所罗列的这些都是区域的局部法治的外在表现，面对这种经济先发地区的法治建设状况和趋势，由于它具有局部地区率先推行法治的特点，笔者把这种状况和趋势称为“先行法治化”。“先行法治化”的趋势和现象如果要究其必然性或成因，则要考察长三角的社会与经济条件。我们不难发现，此区域的各种条件都相对较成熟，[11]笔者认为中国的市民社会正在这个区域悄然出现，这或许正是长三角地区先行法治化的一个重要原因。据笔者对浙江省的初步考察，觉得大概有这么几个条件是其成因。
　　第一，经济发达助长了社会法治化。长三角经济的先发性提供了较完善的市场经济体制这一基础条件，是活跃的市场经济活动促使社会的法治化。市场经济发达，说明其市场经济的经验已经达到一定的成熟程度，可以用制度和规则来加以总结和固定下来。回头观察我们近年来的立法，它对于总结和沉淀市场经济经验已经做了多少了呢？经济先发地区的立法显然在这方面走在了前列。经济发达也造就了一代具有良好素质的干部和公民，同时更为重要的是产生了最急需法治的这样一个群体——民营企业或私营企业家们，在西方经济史上人称“布尔乔亚”，其实就是大大小小的商人们构成的中产阶级。按照前苏联马克思主义法学家帕舒卡尼斯的“商品交易法学”理论，法律产生于人们彼此之间的商品交易，法律反映了“布尔乔亚”的交易方式；法律概念的逻辑与商品交易的社会关系之逻辑形成匹配和对应。[12]大家是否思考过，是谁最需要法治？当然不是政府。有市场交易行为的人最需要法治，他们从自身权益的角度需要法治的保障，这也是市场发展的必然结果。[13]经济先发还提供了这样一种社会氛围：利益的竞争促进全社会的规则意识的增强，这是法治发展的观念基础。经济先发提供的这些条件，是浙江法治发展的重要原因。至少地方政府的财力积累也有了扎实的物质条件。像浙江省政府在全国率先颁布政府规章来实施城乡一体化的最低生活保障制度，如果没有地方国民收入的经济实力，是难以做到的。我们在此无疑看到，正如马克思所分析的那样，经济基础总是决定上层建筑的前提条件。但是也诚如德国法学家科殷所说的，在法与社会各种因素的关系上，“它不能在因果关系的解释上追溯到一个唯一的因素——诸如生产关系”，“各种线索联系的进行来回往复，有来有往；存在着一种相互依赖，但是这种相互依赖无法进行一种片面的归纳。”[14]所以后面的两个原因也不容忽视。
　　第二，长三角地区人民的主体特征比较明显。历史上特别是近代以来，东部人民对于制度建设、规则的制定以及对崇尚规则这样一种氛围的创造，是有着独特贡献的。比如浙江人很讲规则，我们以前总把“绍兴师爷”当作贬义词来用，但是如果我们挖掘这个词的深层意义，就会发现“绍兴师爷”的典型特征就是规则意识特别强，不重视规则怎么会有师爷呢？怎么会去钻研法律条款呢？重视规则的本质是对规则的一种敬畏。如果说欧美国家的法治传统与宗教有关系，那么关键在于教徒对规则的敬畏源自于信仰。中国不是一个宗教型社会，对规则的信仰是缺乏传统的，但是我们的世俗社会中存在着对规则的敬畏，这是中国传统社会中原本就有的东西，只是我们缺乏发现和挖掘。
　　如果都把法律当儿戏，当“参考书”，那么还会产生这样的“准法律人”现象吗？这与西部地区很不相同。大家知道在长三角地区的市场上，商人善于“斤斤计较”，能发家致富的都是靠“斤斤计较”。这是权利意识的表现，既尊重自己的权利，又尊重他人的权利。平常生活中人们对“斤斤计较”的道德评价或许是否定的，但是在市场道德和商业伦理中，却是正常的，是合乎常情的。在商业领域，反而可以说明他们很规范。很多人批评上海人精明都说他们“斤斤计较”，但是正因为这个原因，他们的市场经济环境才是较为成熟的。
　　第三，历史原因或文化原因。东部地区历史与文化传统的原因也是东部社会法治化得以先行的重要成因。为什么近代以来江浙一带同法律有关的事件和人物特别多，比如近代第一位法学家——沈家本，出生在浙江湖州，沈家本之前的都叫“律学”家，而不是“法学”家；近代第一个地方议会也是诞生在浙江省；中国近代最早的地方律师公会出现在浙江杭县，第一部地方律师法即《辩护士法案》产生于1912年的浙江省临时议会；民国时期，长三角是法科教育最发达的区域之一，也是法律家与法学家相对集中的地区，可以统计一下，有多少法律界的名士出现在江、浙、沪啊。据陈布雷回忆，民国初年，“浙江一省公私立法政学校凡七所，辩护士之市招，多于酒家，政府无管理取缔之法令。”[15]今天我们要尽早地发现，努力地发掘，长三角地区江、浙、沪的历史上特别是近代百年来，有许多法制近代化的努力，形成了一定的具有地域特征的法治文化传统。笔者相信，长三角地区的法治走在中国最前列这个事实将来会被历史再一次地证明。
　　还有一个原因，即本土公民的精神气质条件，笔者认为它与法治精神是否契合很重要，这是法治的地方性资源之一，是最重要的资源。这将在另一篇文章中作详细阐述。