试论扩大行政诉讼受案范围化解信访困局

　　三、我国行政诉讼受案范围的局限

　　行政诉讼的受案范围问题是行政诉讼中一个很重要的问题，也是行政诉讼区别于其他诉讼的一个重要标志：并不是所有行政争议，行政相对人都可以向法院提起行政诉讼，只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。尽管我国《行政诉讼法》用整整一章的篇幅，试图界定受案范围，但在当时的立法者看来，行政诉讼法对受案范围的规定只不过是法律迁就现实的一种表现，是行政诉讼制度初步建立阶段的历史现象。
　　我国《行政诉讼法》所规定的受案范围集中体现在三个条文中，即第二条、第十一条和第十二条以概括的方式确立行政诉讼受案范围的基本界限，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼”。其第十一条，在第一款中以肯定列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各种具体行政行为，并在其第二款中以概括的方式将难以列举全面，今后将逐步纳入行政诉讼受案范围的作为补充。第十二条以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除规定。从行政相对人能提起行政诉讼的对象来看，局限于具体行政行为，不能对抽象行政行为提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第十一条第一款第八项的规定，我国行政诉讼保护的权益范围一般只包括相对人的人身权与财产权。

　　四、行政诉讼受案范围的扩大对信访制度的影响

　　党中央提出，建设社会主义和谐社会，必须健全党委领导政府负责社会协同公众参与的社会管理格局在解决矛盾纠纷的问题上，也要坚持这一原则，形成社会合力。但现实情况却是群众在遇到问题时，更加倾向于通过信访依靠党政领导来解决问题，而不善于选择其他途径。这就使得行政机关或者根本就不具备行政机关资格的信访机构做了本应由司法机关做的事情。要彻底解决这一弊端，关键要从国家政权建设和执政安全的高度来认识改革的重要性，从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能、目标和体制。
　　首先，强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。具体来说，由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；由司法部门依法查处信访人迫害案件；组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。
　　其次，信访的权利救济功能具有明显的缺陷。信访救济最大的弊端在于非程序性和结果的不确定性。信访救济除宪法外没有直接具体的法律依据。新《信访条例》只是一些对信访工作的要求与处罚性的规定，缺乏一套清晰的普适的运作规则和程序性规定。相反支配信访救济的是一套因人而异、变动不居的规则。而如果将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，一则将群众的诉求程序话，二则那些层级较低且与法律、法规相抵触的规章、其他规范性文件和引发的纠纷也可以得到法院的审理并妥善解决。这样也扩大了法院审查行政行为的范围，行政相对人可以得到更全面的救济。
　　再次，中国的老百姓深受“无讼”思想的影响，出了问题首先不是寻求司法救济维护自身合法权益，而是依靠政府和领导办事。长期以来，老百姓之所以选择“信访不信法”，也是因为诉诸法律问题也得不到解决，反而办事效率低。对行政复议，始终打消不了“官官相护”的疑虑。其主要原因，一是案件审理不公开、决策不透明、决策人员全部是行政机关人员，缺乏社会公信力；二是政府部门本位主义严重，存在违法不纠问题；三是人员素质不高、办案质量不高。为此，国务院法制办今年加大鼓励地方引入听证审理、调解和解结案、提升外部人士对于行政复议决定的话语权等，创新办案机制，摆脱“暗箱操作”，力求办案机制透明。
　　最后，在现行信访体制下，大量群众上访问题长期积压，导致社会矛盾不断激化和上访的不断升级，由个体的上访发展成群体性行为，由干部的一般矛盾发展成干群矛盾甚至突发社会事件，使党和政府的执政根基受到一定程度的削弱，社会稳定基础受到损害。如果把行政诉讼受案范围扩大到教育权、劳动权等合法权益，更多的包括了公民生活的方方面面，那么则可以减少信访的压力。人们通过行政诉讼的手段有效地解决了涉及自身利益的各种问题，那么上访的人数和事件就必然会减少，上访的问题就不会有积压而得不到解决。个体上访就不会发展成群体性行为，社会矛盾自然就可以缓和和遏制了。

　　五、结语

　　信访制度的的功能错位使得严重危害到了我国的司法权威和司法独立，因此要将信访工作同司法审判权与司法行政权严格分离开来，才能有效防止行政权对司法权的入侵，还原司法审判的纯粹性，才能根本摆脱信访制度的困境，真正发挥其解决纠纷，追求公平正义的功能。