试论扩大行政诉讼受案范围化解信访困局

　　论文摘要 富有中国特色的信访制度，在历史上发挥过重要的作用，但在行世50多年之后，无疑走到了制度变迁的一个关口。现今，日趋复杂的“民告官”案使我国行政诉讼法在受案范围方面却无法包揽人们上访带来的问题，要切实维护相对人合法权益，必须适当扩大行政诉讼受案范围。现有条件下，完善司法救济制度，提高司法的公信力，建立健全信访工作机制，充分发挥信访功能才是适合我国转型期需要的明智之举。

　　论文关键词 信访制度 困境 受案范围

　　在现代化转型过程中，社会利益日趋多元化和复杂化，其冲突也日趋繁杂激烈，作为民意传达机制的信访制度承载的担子越来越重。信访制度作为一种有中国特色的制度设计，本是人民政治参与的一种制度化渠道，但是当下的信访制度又承载了整个社会制度稳定的重任。又由于我国目前的行政诉讼受案范围并不完善，很多“民告官”案件无法囊括其中，这无疑增加的信访的压力。能否进一步扩大行政诉讼受案范围以解决信访方面的压力，这对于行政诉讼受案范围的完善和信访制度的研究和反思具有重要的现实意义。

　　一、我国信访制度的现状

　　信访体制指公民信访（包括上访）及公共机构受访并做出相应处置的一套程式化的安排，它在当今我国的社会生活中具有特殊的重要性。在我国宪法框架下，信访属于辅助政制的范畴。因复杂的社会经济原因，信访体制一度在我国宪法框架中居于主导地位，后随着核心政制效能的逐渐恢复，其正义推进功能有所收缩。正如有学者指出的，“信访的特殊重要性与对它的学术研究是很不相称的。”信访现象由来已久，但直到1996年中共中央办公厅信访处成立后，党内文件及相关法律条文中，才正式出现并确认“信访”一词。1995年10月28日，国务院发布《信访条例》，使行政信访由政策层面开始走上法制化的轨道。与此同时，法院系统、检察院系统也发布大量的规范性文件对各级法院和检察院的信访工作进行规范和指导。2005年，国务院发布修订后的《信访条例》，从信访的办理机构、信访的提出、受理、办理和督办、法律等方面对信访进行了详细规定，信访进一步向程序化、规范化的方向发展。

　　二、我国目前信访制度的困境

　　（一）人治色彩浓厚
　　我国信访机构的性质本是领导秘书性质的办事机构，并不具有行政的职能和权力。但从现行的信访制度及信访工作模式看，信访机构有时甚至替代国家机关行使行政职能，权力无限且不受限制。“邮局式”和“传达室”式的归口转处，“领导批示”等都带有极强的人治色彩，有相当一部分信访事项是运用法治以外的方式处理的，这显然与法治精神相悖。
　　（二）信访制度及功能错位
　　从法治现代化进程的层面上讲，信访制度本身是一种公民进行的政治参与和国家取得社会信息的民主实现形式和政府的管理形式，并且信访制度中的纠纷解决功能只是派生性的和附属性的。信访机构不是法院，并不具有解决实体纠纷的权力以及合法身份。而在现实中信访部门行使了诸如纠纷的解决、调解、权利的救济等本应该由司法部门行使的权力，这就使得信访制度功能的错位。
　　（三）损害国家治理的合法性
　　信访数量持续的上升逐步出现了组织性和越级性的特征，而且还造成了行政资源浪费。全国的信访总量自1995年以来一直在持续上升。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理的群众信访量上升14%，省级上升0.1%，地级上升0.3%，县级下降2.4%；被调查者中认为党中央、国务院有很高和较高威信的占49.5%，而认为省级、市级、县级、乡级党政机关威信很高或较高的分别为24.6%、4.5%、1.7%、0.7%；进京上访的632名农民，其走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个；2003年，国家信访局接待集体上访的批次和人数，分别比上一年度上升41%和44.8%，其中50人以上的集体上访批次和人数分别上升33.3%和39%，单批集体上访人数最多达800人。这说明很多时候人们一有了问题就想起了上访，完全没有法律依据可循。本应是基层信访机构可以解决的问题，由于人们盲目迷信高一级的信访机构，而使得大量信访案件都转移到了省市一级的信访机构，这不仅加重了上级信访机构的工作压力，而且也不能使基层的问题得到根本解决。
　　（四）挑战司法权威、司法独立
　　随着改革开放的深入，社会矛盾日趋激烈，导致了上访的逐步升级，上访量的增大，上访所涉及的问题范围也越来越广，中国社会也伴随着发生了一个主体制度的权威性日益减弱的过程。百姓出现了矛盾，纠纷和问题径直进行上访而不选择诉讼的途径，这极大损害了我国司法部门的权威。领导的“批示”、“指示”往往比判决、裁判更奏效，行政开始干预司法，使得行政、司法不能各自独立。